Форум Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка

УДК 342.951:351.823.3(477)

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВІДНОСИН НАДРОКОРИСТУВАННЯ В УКРАЇНІ: СУЧАСНИЙ СТАН ТА ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ

Білицька М.А., ад'юнкт кафедри економічної безпеки, старший лейтенант міліції
(Луганський державний університет внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка)

Стаття присвячена характеристиці основних елементів відносин надрокористування. Розглядаються особливості правового регулювання відносин, які виникають між державними органами та надрокористувачами з приводу використання надр.
Ключові слова: надра, надрокористування, адміністративно-правові відносини, адміністративно-правове регулювання

Статья посвящена характеристике основных элементов отношений пользования недрами. Рассматриваются особенности правового регулирования отношений, которые возникают между государственными органами и пользователями недр по поводу использования недр.
Ключевые слова: недра, пользование недрами, административно-правовые отношения, административно-правовое регулирование

The article is devoted to the characteristic of basic elements of the relations of subsoil use. Deals with peculiarities of legal regulation of relations that arise between state bodies and subsoil users about the use of the subsoil.
Keywords: subsoil, subsoil use, administrative and legal relations, administrative and legal regulation

Становлення України як незалежної правової держави потребує реалізації потенціалу всіх джерел збагачення національної економіки. Одним із головних елементів державного багатства є наявні на території України надра, що містять мінерально-сировинні ресурси, які в свою чергу є основою економічного розвитку цивілізації.

Актуальність теми доповіді обґрунтовується необхідністю підвищення ефективності використання національних природних багатств України. Раціональне використання надр в Україні безпосередньо залежить від рівня та якості організації державного управління та правового регулювання відносин надрокористування та охорони надр. Наразі й державне управління у сфері надрокористування, і державне регулювання надрокористування потребують удосконалення та адаптації до нових умов господарювання.

Поза докладною увагою залишилися дослідження проблем правового статусу суб’єктів адміністративно-правової охорони надр України, адміністративних правовідносин в сфері охорони надр, системи охорони надр як складових багатоукладного правового інституту адміністративно-правової охорони надр України тощо. Наукового дослідження потребує також проблематика правового формулювання юридичного поняття надр, що має особливе значення для визначення об’єкта та предмета адміністративно-правової охорони надр. Мало вивченою залишається й теоретична основа адміністративно-правової охорони надр .

Викладене обумовлює актуальність наукового дослідження цієї проблеми, оскільки надра України це особливий об’єкт права власності українського народу.

Метою доповіді є з’ясування основних елементів адміністративних відносин у сфері надрокористування, їх характеристика та розгляд особливостей правового регулювання.

Процес вивчення адміністративно-правових відносин у сфері надрокористування ускладнюється тим, що в Україні майже цілковито відсутні фундаментальні наукові дослідження з цих питань. Незважаючи на достатню актуальність цієї проблеми, монографічних досліджень щодо адміністративно-правових відносин у сфері надрокористування не проводилось, розглядались лише окремі її аспекти. Згідно з загальноприйнятим поділом до структури правовідносин включають: 1) суб’єкти; 2) об’єкт; 3) зміст правовідносин (право і обов’язок). Оскільки предметом наукового дослідження є адміністративно-правові відносини у сфері надрокористування, то важливу роль у визначенні їх елементів відіграють нормативно-правові акти, що їх визначають.
Основним нормативно-правовим актом, що регулює адміністративні відносини у сфері надрокористування в Україні, є Кодекс України про надра (далі – КУпН) [1].
Водночас Україна, будучи державою – учасницею Співдружності Незалежних Держав, зобов’язана при врегулюванні відносин надрокористування дотримуватися і Модельного кодексу про надра та надрокористування для держав – учасниць СНД (далі – Модельний кодекс) [2]. Відповідно до цього міжнародного документу відносинами, що регулюються законодавством про надра та надрокористування, є відносини, які виникають з приводу використання та охорони надр, з приводу порядку здійснення державного управління та регулювання у сфері використання та охорони надр, особливостей виникнення, здійснення та припинення прав на ділянки надр, а також правового положення надрокористування та їх господарської діяльності, питання володіння, користування та розпорядження надрами, а також інші відносини, пов’язані з використанням та охороною надр [2]. Цими нормативними актами визначаються також основні елементи відносин надрокористування. Так, об’єктом відносин, що досліджуються, є надра, які визначаються вітчизняним законодавством як частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння [3]. Водночас надра є носіями природних ресурсів та виступають об’єктами надрокористування, за виключенням використання земель, водних та інших природних ресурсів, що регулюються законодавством, яке визначає режим використання та охорони відповідних природних ресурсів [2]. З точки зору повноти викладення ключових ознак, що дозволяють відокремити надра від корисних копалин, визначення, що міститься у Модельному кодексі, є більш виваженим та повним. Відповідно до ст. 7 цього міжнародного документу надрами є частина земної кори, розміщена нижче ґрунтового шару, а при його відсутності – розміщена нижче земної поверхні та дна водоймищ й водоплинів, що сягає глибин, досяжних для геологічного вивчення та освоєння [2].
Виходячи з наведеного, можна виокремити такі ознаки надр як об’єкта відносин надрокористування: 1) частина земної кори; 2) розміщена нижче земної поверхні та дна водоймищ; 3) сягає глибин досяжних для геологічного вивчення та освоєння; 4) при використанні надр, як правило, відбувається вилучення будь-якої природної речовини з підземного простору або використання підземного простору для інших потреб.
Враховуючи зазначене, вважаємо за необхідне чітко відокремити у законодавстві поняття «надра» та «корисні копалини». Останнє поняття є вужчим і повинно бути закріплене у ст. 1 КУпН. Визначення поняття надр має бути точнішим, оскільки воно має практичне значення і може як породити складності при визначенні кордонів надр, так і позбавити надрокористувачів ряду складностей. У подальших роботах буде приділено більше уваги ознакам поняттю надр для уточнення об’єкта адміністративно-правових відносин у сфері надрокористування та удосконалення їх правового регулювання.
Іншим елементом відносин надрокористування є їх учасники, що вступають у відносини надрокористування. Відповідно до ст. 4 Модельного кодексу учасниками таких відносин є держава, адміністративно-територіальні одиниці держави, комунальні утворення, громадяни, юридичні та фізичні особи, а також громадяни та юридичні особи іноземних держав. Від імені держави, комунальних утворень у відношеннях надрокористування беруть участь органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень, встановлених нормативними правовими актами, що визначають статус цих органів. Громадяни та юридичні особи, що беруть участь у відносинах надрокористування, після набуття прав на ділянки надр набувають статусу надрокористувачів [2].
Відповідно до Основного Закону земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’єктами права власності українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією. Це положення покладає на відповідних зобов’язаних суб’єктів, носіїв владних повноважень, обов’язки забезпечувати усі передбачені Конституцією та іншими нормативно-правовими актами вимоги щодо правового статусу надр та їх охорони [4].
Відповідно до старої редакції КУпН, який визначав наступних суб’єктів, що регулюють відносини надрокористування та їх компетенцію: Верховна Рада України (ст. 7), Кабінет Міністрів України (ст. 8), сільські, селищні, міські і районні Ради народних депутатів (ст. 10), органи, що здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр (ст. 11) [3]. Особливу роль у сфері регулювання відносин надрокористування відіграють громадяни та їх об’єднання, які сприяють місцевим Радам народних депутатів і спеціально уповноваженим органам державної виконавчої влади у здійсненні заходів щодо раціонального використання та охорони надр.
При розгляді правового статусу учасників адміністративно-правових відносин у сфері надрокористування слід відокремити такі поняття, як «державне управління у сфері надрокористування» та «державне регулювання надрокористування». Щодо цих понять підтримуємо позицію С.В. Гудкова [5, с. 68], згідно з якою державне управління у сфері надрокористування є діяльністю органів державної влади держави щодо планування, регулювання, керівництва та контролю, що здійснюється в межах нормативних приписів, які забезпечують максимально ефективну реалізацію державою прав власника надр; стимулювання позитивної підприємницької ініціативи приватного та державного капіталу у раціональному використанні та охороні надр, охороні навколишнього природного середовища; максимальний ступінь геологічної вивченості надр країни, її континентального шельфу, виключної економічної зони. Відповідно до чинного вітчизняного законодавства владною стороною в адміністративно-правових відносинах у сфері надрокористування виступають державні органи визначені у ст. 11 КУпН. Так, державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр, Державний комітет України по нагляду за охороною праці, інші державні органи, місцеві Ради народних депутатів і органи виконавчої влади на місцях відповідно до законодавства України. Повноваженнями щодо узгодження видачі дозволів на користування надрами мають також Держгірпромнагляд, МОЗ, Мінвуглепромом, Мінпаливенерго, адміністрація Держприкордонслужби, Мінтрансзв’язку, Мінагрополітики, Міноборони, Державна комісія по запасах корисних копалин [6]. Аналізуючи компетенцію державних органів, що мають владні повноваження у сфері використання надр, можна визначити основні функції державного управління надрокористуванням: 1) розпорядження державним фондом надр; 2) видача та оформлення дозволів на використання корисних копалин на конкретних ділянках надр; 3) державна експертиза запасів корисних копалин; 4) державний кадастр родовищ та виявлених корисних копалин та державний баланс запасів корисних копалин; 5) державний контроль за раціональним використанням та охороною надр; 6) державний нагляд за безпечним веденням робіт, пов’язаних з використанням надр; 7) прогнозування та планування надрокористування; 8) гірничо-екологічний моніторинг діяльності гірничих підприємств.
Таким чином, можна дійти висновку, що адміністративно-правові відносини у сфері надрокористування – це відносини державного управління та державного регулювання діяльності надрокористувачів. Вони виникають між органами місцевого самоврядування, уповноваженими державними органами та надрокористувачами (юридичними і фізичними особами, що мають спеціальний дозвіл на проведення господарської діяльності з конкретного виду використання надр) з приводу володіння, користування, розпорядження надрами та їх охорони. Об’єктом відносин надрокористування виступають надра, всі корисні копалини, що в них містяться, та простір під поверхнею землі.
Сучасний стан адміністративних відносин у сфері надрокористування вказує на недосконалість їх правового регулювання. Покращення якості законодавства у сфері надрокористування має починатись з узгодження термінологічного апарату. Тому пропонуємо у першій статті КУпН подати чіткі визначення із виокремленням ключових ознак таких термінів, як: «надра», «відносини надрокористування», «гірничі відносини», «родовища корисних копалин», «корисні копалини, що видобувають з надр». Потребують деталізації положення про повноваження держаних органів у сфері надрокористування, а також перегляд дозвільного законодавства щодо використання надр. Зазначене сприятиме конкретизації правового регулювання адміністративних відносин надрокористування. У подальших роботах буде приділятися увага недолікам законодавства, що регулює відносини надрокористування, правовому статусу учасників таких відносин та проблемам процесу отримання дозволів на ведення господарської діяльності щодо конкретного виду використання надр.

Література
1. Про надра: Кодекс України від 27 липня 1994 р. № 132/94-ВР // ВВР. – 1994. – № 36. – Ст. 340.
2. Модельный кодекс о недрах и недропользовании для государств – участников СНГ: Постановление № 20-8 от 7 декабря 2002 г.: Принят на двадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ.
3. Про затвердження нормативів плати за користування надрами для видобування мінеральних підземних вод: Постанова Кабінету Міністрів України № 456 вiд 07.03.2000 р. // http://zakon.rada.gov.ua.
4. Конституція України від 28 червня 1996 р. // Голос України. – 1996. - № 128 (1378).
5. Гудков С.В. Правовое обеспечение государственного регулирования недропользования: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005.
6. Порядок надання у 2009 р. спеціальних дозволів на користування надрами: Постанова Кабіне-ту Міністрів України № 608 від 17 червня 2009 р. // http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=608-2009-%EF&p=1268373438458265.