Відправлено: 12.05.14 10:31. Заголовок: Аносєнков А.А., Обмеження права на свободу пересування та вільний вибір місця проживання

УДК 342.721

Обмеження права на свободу пересування та вільний вибір місця проживання у радянський період розвитку України

Аносєнков А.А., доцент кафедри адміністративного права та адміністративного процесу ОДУВС,
к.ю.н, полковник міліції.

У всі часи існування паспортної системи в Україні обмежувалося право громадян на свободу пересування та вільний вибір місця проживання. Паспортна система передбачала облік і осілий спосіб життя.
Ключові слова: Паспортна система в СРСР, паспорт, прописка, свобода пересування, обмеження права на пересування та вільний вибір місця проживання.

Во все времена существования паспортной системы в Украине ограничивалось право граждан на свободу передвижения и свободный выбор местожительства. Паспортная система предусматривала учет и оседлый образ жизни.
Ключевые слова: Паспортная система в СССР, паспорт, прописка, свобода передвижения, ограничение права на передвижение и свободный выбор местожительства.

At all times of the passport system in Ukraine was limited citizens' right to freedom of movement and choice of residence. Passport system contains records and sedentary.
Keywords: passport system in the Soviet Union, passport, residence, freedom of movement, restriction of movement and free choice of residence.

Завданням правової держави є служіння інтересам людини і громадянина. І тут першочергове значення мають норми міжнародного права, які повинні використовуватись в національному законодавстві, що має імплементувати вимоги таких норм [329, C. 1]. Наприклад, підсумковий документ Віденської зустрічі країн – представників держав – учасників наради з безпеки і співробітництва в Європі проголошує: " Держави, які підписали документ, визнають, що всі громадянські, політичні, соціальні, культурні і інші права та свободи мають першочергове значення і повинні повністю здійснюватися всіма належними засобами. У цьому зв'язку вони будуть удосконалювати свої закони, адміністративні правила і політику у сфері громадських, політичних, економічних, культурних та інших прав людини і основних свобод та застосовувати їх на практиці з тим, щоб гарантувати ефективне здійснення цих прав і свобод" [301, С. 11].
Держава визнається правовою лише у випадку, коли вона здійснює властиві їй функції з метою реалізації соціальних прав особистостей [343, С. 60].
Масштаби визнання захищеності прав і свобод громадян в державі обумовлюється типом її соціально-економічної організації, ступенем соціального розвитку, гуманізації і демократизації
Існуюча в радянський період паспортна система, а також прописка громадян обмежували ці громадянські свободи. Причому обмеження представлялись владою як соціалістичні досягнення радянської цивілізації. Тільки тепер громадянам України з офіційних джерел почали роз’яснювати їхні права на вільне пересування, вільний вибір місця проживання, а також право вільно залишати територію України. Причому конституційні норми існують зараз уже не як декларації, а як норми прямої дії і ніхто не може обмежувати права громадян, закріплені в них.
Забезпечення цих норм конституційного права потребує створення адміністративно-правового механізму реалізації свободи пересування. Перший крок до цього було зроблено Конституційним Судом України, який визнав інститут прописки громадян України таким, що суперечить Конституції України. Подальшими зусиллями парламенту і уряду України і Кабінету Міністрів України створено законодавчу базу для реалізації права фізичних осіб на свободу пересування та вільний вибір місця проживання.
Демократизація цих процесів обумовлює необхідність створення механізму адміністративно-правового регулювання суспільних відносин забезпечення свободи пересування та вільного вибору місця проживання. Система норм та правовідносин, що повинна складати такий механізм, знаходиться на стадії започаткування. Для її становлення необхідно створити ряд законодавчих і підзаконних актів. Це потребує, спочатку, теоретично дослідити коло відносин, яке має бути врегульовано нормами права, визначити рівень їх регулювання, дослідити також правовідносини, що існували у цій сфері з метою недопущення таких помилок, що мали місце в минулому. З цією метою автор вважає за необхідним дослідити історію реалізації права громадян на пересування в дорадянський та радянський періоди розвитку України
Теоретичні розробки проблем громадянства, паспортної системи та інших інститутів, пов’язаних зі свободою пересування, здійснювалися і в радянський період. Саме тоді були закладені теоретичні і методологічні засади дослідження в даному напрямку, зокрема в працях таких вчених як І.П. Голосніченко, Є.В. Додін, В.Ф. Захаров, А.П. Клюшніченко, В.В. Копейчиков, В.Ф. Корзан, Ю.І. Римаренко та інших.
У радянський період існування нашої країни з метою обмеження права на пересування та вільний вибір місця проживання використовувалися різні засоби. Це були і відповідні парткомісії обласних комітетів КПСС, які визначали лояльність громадян по відношенню до радянської державності і комуністичної партії, наявність у нього відомостей, що складають державну або службову таємницю, і органи комітету державної безпеки Союзу РСР, посадові особи яких на свій розсуд визначали, чи може їхати за кордон та чи інша особа, і паспортна система СРСР як засіб стримування свободи пересування на території колишнього Радянського Союзу. У деяких дослідженнях прямо і відкрито говорилося про паспортну систему як засіб регулювання пересування населення. Є.В. Додін та І.П. Голосніченко в одній із своїх робіт писали: "Паспортна система служить засобом регулювання переміщення населення. Відомості про міграцію населення в країні використовуються для врегулювання цього процесу з метою раціонального розміщення виробничих потужностей, освоєння нових регіонів відповідно до планів економічного і соціального розвитку" [4, С. 6]. У період планової економіки вільний вибір місця проживання не був можливим остільки, оскільки командно-планова економічна система вимагала вольового державного розподілу не тільки матеріальних, але і трудових ресурсів. Становлення радянської паспортної системи в нашій країні чинилося поступово. Після державного перевороту в 1917 р. новий уряд застосовує заходи щодо документування громадян. Ще не було єдиного документа, що посвідчував особу, але вже в роки громадянської війни у Москві і Петрограді було введено трудові книжки, які з одного боку підтверджували участь громадян у трудовій діяльності, з іншого – використовувалися як документи, що посвідчували особу. Трудові книжки зобов'язані були мати всі громадяни, що досягли 16-річного віку. Подальшими кроками в закріпаченні населення шляхом обмежень в його пересуванні стала видача громадянам посвідчень особи, що проводилась відповідно до декрету ВЦВК і РНК РСФСР від 20 червня 1923 р. "Про посвідчення особи". Цим нормативним актом усім громадянам пропонувалося отримати посвідчення особи. У цьому документі відмічалися основні відомості про його власника, в тому числі про постійне місце проживання, про рід занять, сімейний стан, відношення до військової служби тощо [5]. Ці посвідчення видавалися як органами міліції, так і місцевими органами державного управління загальної компетенції – волосними виконавчими комітетами.
Документування населення переслідувало цілі подальшого його обліку і закріплення за місцем проживання. У союзних республіках Радянського Союзу були прийняті відповідні нормативно-правові акти. Так, наприклад, уже в 1925 р. Рада народних комісарів РРФСР прийняла постанову "Про прописку громадян у міських поселеннях". У той же час слід зауважити, що даними нормативними актами прописка покладалася на міліцію, тобто не на органи реєстрації актів громадянського стану, яким в дійсності дана функція була б більше притаманною, а на репресивний орган, орган, що зобов'язаний був вести боротьбу зі злочинністю і із "декласованими елементами", тобто із власними громадянами, які переслідувалися у зв'язку із належністю у минулому до буржуазії і, взагалі, заможних людей. Прописка оформлялася не тільки за посвідченням, але і за рядом інших документів (довідка про народження, посвідчення з місця роботи тощо) [6]. Уже в цей час, коли прописка була ще недосконалою, надто незначною для громадян, не зовсім придатною для боротьби зі злочинністю і охорони громадського порядку, вона активно використовувалася для виявлення осіб, які нелояльно ставилися до нової влади та чинили опір налагодженню тоталітарних відносин, ліквідації демократичних чинників суспільства. Але при застосуванні таких заходів громадяни, мешканці міст не повно обліковувалися, "декласовані" особи для прописки в міліцію, як правило, не з'являлися і створена система прописки ще не давала можливості владі повно винищувати таких осіб. Крім того, неповнота прописки ще "недостатньо" закріпощала громадян, стримувала свободу їх пересування та вибір місця проживання. Центральний комітет більшовицької партії ставив перед державою завдання налагодження якомога жорстокішого механізму обмеження пересування громадян, особливо недопущення до великих міст сільського населення, яке страждало від примусової колективізації і його представники, що відмовлялися лишатися у колгоспі не могли виїхати із сільських та хутірських поселень у міста, де могли б працювати на заводах і фабриках. Лише пізніше за організованим набором в окремі фабрично-заводські училища та школи почали приймати і сільську молодь.
27 грудня 1932 р. в Радянському Союзі постановою ЦВК і РНК встановлюється єдина паспортна система та обов'язкова прописка громадян, мешканців міст, за місцем їх проживання [7]. Організація паспортної роботи покладається в цей час повністю на органи міліції, які, керуючись Положенням про паспорт 1932 р., інструкцією "Про видачу громадянам Союзу РСР паспортів у м. Москві, Ленінграді та Харкові, в 100-кілометровій смузі коло Москви і Ленінграда та 50-кілометровій смузі коло Харкова", постановою ЦВК та РНК від 28 квітня 1933 р. "Про видачу громадянам Союзу РСР паспортів на території Союзу РСР" [8; 9], здійснювали паспортизацію мешканців, які проживали у містах, робітничих селищах, районних центрах і в зонах, визначених вказаними нормативними актами.
Паспортна система, яка створювалася у перші десятиріччя радянської влади поряд з іншими заходами, які нею проводилися, справила великий вплив на становлення "соціалістичних" (тоталітарних) суспільних відносин в країні, сприяла переборенню перешкод, які чинили режиму влади особи, що вважалися нею контрреволюційними елементами.
Серед завдань, які стояли перед паспортною системою, були також завдання щодо сприяння захисту ключових для влади територій і об'єктів. Враховуючи важливість для нового сільського господарства машинно-транспортних станцій, з метою попередження можливих диверсій з боку представників поваленого в результаті перевороту 1917 р. царського режиму та прихильників різних партій і класів, що виникли вже після самодержавства, в населених пунктах, де були розташовані МТС, було встановлено правило, відповідно до якого усі громадяни, що проживають в цих населених пунктах, повинні були мати паспорти. Паспорти видавалися і в прикордонній зоні західноєвропейської території СРСР, цебто і в прикордонній зоні Української РСР, де вона межувала із іншими європейськими країнами.
Отже, особливістю паспортної системи, що була встановлена в 1932-1933 рр., було здійснення паспортизації населення в чітко визначених законодавством місцевостях. Для всіх громадян, які прописувалися у вказаних районах, встановлювався обов'язок мати паспорти, прописатися за місцем проживання, а при виїзді із цієї місцевості – виписатися. Крім того, паспорти повинні були мати всі працюючі новобудов, промислових підприємств, транспорту і радгоспів. Паспорт у цих місцевостях вважався чи не єдиним документом, що посвідчував особу.
Режим паспортної системи, започаткований з 1932 р., проіснував до 1974 р., але він поступово посилювався із посяганням з боку держави на права і свободи громадян, особливо це стосувалось свободи пересування та втручання в інші суб'єктивні права. Так в 1936 р. було введено правило, відповідно до якого органи запису актів громадського стану робили позначку про реєстрацію та розірвання шлюбу [10].
Посилення паспортної системи здійснювалося і за рахунок удосконалення форм паспортних документів і встановлення нових обмежень у правилах переміщення громадян. У 1937 р. згідно із Постановою ЦВК і РНК СРСР в паспорти вклеюються фотографічні картки. 10 вересня 1940 р. РНК СРСР затвердила нове Положення про паспорти [11]. У даному положення малися забороняючі норми, які встановлювали обмеження щодо прописки в окремих столичних, крайових і обласних містах, у прикордонній зоні та на важливих залізничних вузлах. Деякі автори пояснюють запровадження жорстоких правил загрозою воєнної небезпеки для Радянського Союзу [4, С. 10]. Але ж з історії ми знаємо, що в цей час вже існували домовленості між Радянським Союзом і фашистською Німеччиною про ненапад і керівництво Радянської держави не готувалося до відсічі агресії фашистів. Запровадження жорстоких правил прописки можна пояснити лише прагненням посилити тиск на свободу пересування в радянській державі, підвищенням планового розподілу трудових ресурсів по всій країні.
Після приєднання Західної України до Української РСР, Західної Білорусії до Білоруської РСР в 1939 р., передачі в 1940 р. Бессарабії і Північної Буковини, а також прийняття у склад СРСР, або окупації останнім, Литви, Латвії та Естонії в нашій державі були вживані заходи щодо обліку населення, яке проживало на територіях, що увійшли до СРСР, видані паспорти особам, які набули радянського громадянства шляхом новації, встановлювався паспортний режим, що дозволяв забезпечити безпеку і радянський порядок. Встановлені норми паспортної системи не були повно втілені в життя у зв'язку із початком Великої Вітчизняної війни.
Слід сказати, що залежно від того, яку мету переслідувала держава, посилюючи паспортну систему, її можна розглядати як негативне або як позитивне для українського суспільства явище. Наприклад, у період війни паспортні апарати органів внутрішніх справ відігравали саме позитивну роль. Вони виконували функції, пов'язані із розшуком злочинців, особливо агентури ворожої розвідки, розшуком осіб, пропалих без вісти, тих, що втратили зв'язок із рідними, наданням допомоги військовим комендантам у мобілізаційній роботі, вели персональний та кількісний облік населення.
Перемога Радянського Союзу разом із державами союзниками у Другій світовій війні не могла не позначитися на адміністративно-правовому інституті паспортної системи в СРСР. Багато територій і місцевостей перестали бути режимними у військовому їх значення, а значить і зникли особливості, які обумовлювали встановлення там обмежень щодо прописки і виписки. Але потрібно було проводити відновлювальні післявоєнні роботи, залучати додаткові трудові ресурси до підвищення народного господарства, нарощування засобів виробництва водночас потребувало залучення робочої сили у великі міста. У зв'язку з цим відпала необхідність в особливому паспортному режимі в багатьох місцевостях нашої країни. Тому в 1953 р. було затверджено нове Положення про паспорти, в якому і віддзеркалювалися необхідні зміни паспортної системи в бік скасування обмежень на прописку особливих правил прописки у встановлених територіях, де скасовувався воєнний стан.
Із викладеного вище випливає, що паспортна система в СРСР була інструментом адміністративного регулювання переміщення по території країни радянських громадян. До серпня 1974 р. навіть не всі громадяни мали право на отримання паспорта громадянина Радянського Союзу. Мешканці сільської місцевості отримували паспорт лише у випадках виїзду з району проживання до міста. Але це можна було здійснити тільки після отримання дозволу на звільнення із колгоспу, на який претендувала в основному молодь, яка не бажала залишатися в сільській місцевості. Адже села не мали відповідних умов для проживання, вони не були газифіковані, телефонізовані, а інколи навіть електрифіковані. Такого дозволу правління колгоспу (фактично його голова) не давало. Це був чітко налагоджений партійно-колгоспний механізм закріпачення людини. Для засвідчення особистості при тимчасовому виїзді колгоспників їм видавалися довідки виконкому сільської ради, які відігравали роль тимчасового особистого документа.
Література:
1. Київ. Історичний огляд (карти, ілюстрації, документи). - К.: Укр. Енциклопедія, 1982.
2. Бандурка О.О. Адміністративно-правове регулювання міграційного процесу в Україні. Дис... канд. юр. наук. Х., 2002.
3. Конституція Гетьмана Пилипа Орлика 1710 р.
4. Додин Е.В., Голосниченко И.П. Организация деятельности органов внутренних дел по обеспечению правил паспортной системы в СССР. – К.: НИиРИО КВШ МВД СССР, 1982.
5. Про посвідчення особи: Декрет ЦВК і РНК РСФСР від 20 червня 1923 р. // СУ РСФСР. – 1923, - № 61, - ст. 575.
6. О прописке граждан в городских поселениях: постановление СНК РСФСР // СУ РСФСР. – 1925, - № 28, - ст. 197.
7. Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописке паспортов: Постановление ЦИК и СНК Союза ССР от 27 декабря 1932 г. // СЗ СССР. – 1932, - № 84, - ст. 516.
8. О выдаче гражданам Союза ССР паспортов в г. Москве, Ленинграде и Харькове, в 100-километровой полосе вокруг Москвы и Ленинграда и 50-километровой полосе вокруг Харькова: Инструкция // СЗ СССР. – 1932, - № 84. – ст. 516
9. О выдаче гражданам Союза ССР паспортов на территории Союза ССР Постановление ЦИК та СНК от 28 апреля 1933 г.//СЗ СССР.–1933. - № 3.-ст. 22.
10. О запрещении абортов, увеличении материальной помощи роженицам, установлении государственной помощи многосемейным, расширении родильных домов, детских яслей и детских садов, усилении уголовного наказания за неплатеж алиментов и некоторых изменениях законодательства о разводах: Постановление ЦИК и СНК СССР от 28 июня 1936 г. // СЗ СССР, - 1936 - № 34, - ст. 309.
11. Положение о паспортах: постановление ЦВК СНК СРСР // Сборник Законов СССР. 1940. № 24. Ст. 531.
12. О мерах по дальнейшему усовершенствованию паспортной системы в СССР Постановление // Справочник партийного работника. - Вып. 15. – М., 1975. - С. 432 – 434.
13. Положение о паспортной системе в СССР: Постановление СМ СССР от 28 августа 1974 р. № 677 // СП СССР. – 1974. - № 19. – ст. 109.