Відправлено: 14.05.14 14:19. Заголовок: Дрозд О.Ю., ДЕЯКІ ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ КАДРОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

УДК:342.31

ДЕЯКІ ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ КАДРОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДОЧИНСТВА

Дрозд О.Ю., к.ю.н., доцент, Національна академія внутрішніх справ

Анотація. На основі аналізу наукової літератури, чинного законодавства та результатів проведеного анкетування суддів адміністративних судів і фахівців у галузі права виявляються недоліки та прогалини в адміністративно-правовому регулюванні кадрового забезпечення адміністративного судочинства, а також обґрунтовуються шляхи їх усунення.
Ключові слова: адміністративне судочинство,випробувальний термін, добір суддів, кадрові процедури, кваліфікаційний іспит, спеціальна підготовка, стажування, суддівська незалежність, суддівський корпус.

Аннотация. На основе анализа научной литературы, действующего законодательства и результатов проведенного анкетирования судей административных судов и специалистов в области права выявляются недостатки и пробелы в административно-правовом регулировании кадрового обеспечения административного судопроизводства, а также обосновываются пути их устранения.
Ключевые слова: административное судопроизводство, испытательный срок, отбор судей, кадровые процедуры, квалификационный экзамен, специальная подготовка, стажировка, судейская независимость, судейский корпус.

Abstract. Based on the analysis of scientific literature, current legislation and the results of a survey of administrative courts and law experts found flaws and gaps in the legal regulation of administrative and staffing of Administrative Procedure and justified workarounds.
Keywords: administrative justice, probation, judicial selection, recruitment procedures, qualifying examination, special training, internships, judicial independence judiciary.

Виклад основного матеріалу. Ст. 128 Конституції вперше закріпила такий спосіб формування суддівського корпусу, як поєднання першого призначення суддів на посаду Президентом строком на п’ять років і подальшого їх безстрокового обрання ВРУ. На думку законодавця, такий спосіб мав забезпечити комплектування судів висококваліфікованими, досвідченими, чесними та високоморальними працівниками, а також гарантував би їм підтримку та довіру з боку громадськості. Однак, реалії перехідного періоду внесли свої корективи в таку, на перший погляд, демократичну процедуру формування персонального складу судової гілки влади. Відбір суддів перетворився на непрозору, бюрократичну процедуру, в якій перше місце займає корупція та суб’єктивні фактори. Як наслідок, судді стали заручниками політичних інтриг та інструментом досягнення особистих і вузько класових інтересів. Кризові процеси в судовій системі стали ще більш помітними після створення адміністративних судів – абсолютного нового демократичного інституту, покликаного захищати права та інтереси громадян у їх взаємовідносинах із органами публічного управління. Їх діяльність та прийняті рішення стали своєрідним «лакмусовим папірцем», показником ступеня залежності судової системи від виконавчої та законодавчої гілок влади.

Усвідомлюючи всі негативні наслідки порушення принципу стримувань і противаг при формуванні судового корпусу, науковці та представники судового корпусу розгорнули широку дискусію щодо необхідності реформування системи кадрового забезпечення судової гілки влади та зміцнення судоустрійних гарантій суддівської незалежності. При цьому, як свідчить узагальнення результатів проведеного нами опитування, найбільше суперечностей точиться довкола наступних питань.

По-перше, переважна більшість респондентів висловлюється за необхідність перегляду строків першого призначення на посаду судді. При цьому 24 % суддів адміністративних судів і 32 % фахівців у галузі права пропонують збільшити строк першого призначення на посаду судді, а 30 % і 25 % респондентів відповідно, навпаки, зменшити. Є прихильники обох точок зору також і серед науковців. Так, наприклад, А.Л. Борко найбільш оптимальним вважає 10-річний термін першого призначення суддів Президентом [1], тоді як Т.В. Галайденко пропонує скоротити його до трьох років [2, с. 46]. Ми не підтримуємо ані перший, ані другий підхід і стоїмо на позиції повної відмови від «випробувального» п’ятирічного строку як такого, що негативно впливає на рівень суддівської незалежності (таку думку висловила також 36 % і 40 % респондентів). Ми переконані, що з несумлінними та непрофесійними суддями необхідно боротись іншим способом – через процедури підвищення кваліфікації, притягнення до дисциплінарної відповідальності чи звільнення з посади. Відразу ж зауважимо, що останніми роками така точка зору набула особливої популярності в спеціальній літературі. Так, наприклад, науковці пропонують встановити систему «тестових термінів» замість безстрокового обрання судді для визначення його моральних і професійних якостей [3], або ж обирати суддів безстроково взагалі без будь-якого випробовувального строку [4, с. 10; 5]; суддівське співтовариство наполягає на повній відмові від випробувального п’ятирічного строку з передбаченням запобіжників від політично вмотивованих рішень в процедурі обрання [6, с. 29]; експерти національної комісії із зміцнення демократії та утвердження верховенства права пропонують запровадити трирічний випробувальний термін лише для деяких категорій суддів загальної юрисдикції [7], а експерти Венеціанської комісії радять або взагалі відмовитись від практики першого призначення на посаду судді, або скоротити цей термін до двох років [5].

По-друге, 48 % суддів і 22 % фахівців у галузі права пропонує уніфікувати програму спеціальної підготовки кандидатів на посаду судді вперше шляхом виключення з неї проходження стажування і перенесення такого стажування на більш пізні стадії відбору. Про доцільність проходження стажування в проміжку часу між складанням кандидатом кваліфікаційного іспиту та наданням рекомендації про його призначення на посаду судді вперше наголошує також багато науковців і практичних працівників, на думку яких, такий крок суттєво підвищить дієвість кадрового резерву [8, с. 40; 9]. Ми теж вважаємо, що зазначена пропозиція має в своїй основі раціональне підґрунтя. До позитивних наслідків її впровадження можна віднести суттєве скорочення терміну спеціальної підготовки (що особливо важливо для кандидатів, які не мають можливості відірватись від основної роботи на тривалий час), а також фінансових витрат на її проведення. Однак, поряд із перевагами, ми бачимо також недоліки. Зокрема, може знизитись загальний середній бал за кваліфікаційний іспит (оскільки однією з його частин є виконання практичного завдання), на посаду судді адміністративного суду можуть бути рекомендовані особи, які не достатньо обізнані з роботою судді, не усвідомлюють реальний обсяг навантаження та рівень відповідальності тощо. Зважаючи на можливість настання таких негативних наслідків, вважаємо, що пропозиція перенесення стажування на більш пізні стадії професійного відбору потребує
подальшого теоретичного дослідження та пілотного впровадження. При цьому ми пропонуємо також розглянути варіант, за якого поруч із загальним стажуванням, кандидати, які перемогли в конкурсі на зайняття вакантної посади судді адміністративного суду, проходитимуть додаткове стажування з урахуванням обраної ними спеціальності. На нашу думку, це позитивно вплине на якість відібраних суддівських кадрів і, відповідно, на якість розгляду та вирішення адміністративних справ.

По-третє, 37 % і 55 % респондентів висловилась за необхідність диференціації спеціальної підготовки кандидатів на посаду судді вперше та кваліфікаційного іспиту в залежності від обраної спеціалізації. На нашу думку, з огляду на специфіку адміністративного судочинства дана пропозиція є цілком слушною. Досить часто, на посаду судді адміністративного суду бажають бути призначені особи, діяльність яких тим чи іншим чином торкається питань цієї судової юрисдикції (помічники суддів адміністративних судів, адвокати, які спеціалізуються на адміністративних справах, особи, які раніше працювали в органах публічного управління тощо). Необхідність складання ними кваліфікаційного іспиту, до якого включені питання з усіх судових спеціалізації, значно зменшує їх шанси потрапити до судової системи. Звісно, суддями адміністративних судів повинні ставати лише висококваліфіковані спеціалісти, які вільно орієнтуються в усіх галузях права. Однак, при цьому необхідно враховувати пріоритетне значення спеціальних умінь і навиків кандидатів. У зв’язку з цим, науковці, практики та законодавець мають об’єднати свої зусилля і виробити найбільш оптимальну модель професійного відбору суддів, яка б максимально враховувала зазначені вище аспекти. На нашу думку, найбільш оптимальним є такий варіант: кандидати на посаду судді повинні складати диференційований кваліфікаційний іспит, який передбачає окремі тестові та практичні завдання з кожної спеціалізації. При цьому визначається мінімальна кількість балів, яку повинен набрати кандидат з кожної спеціалізації, а також загальний прохідний бал. При проведенні конкурсу на заміщення вакантної посади судді в обов’язковому порядку має бути враховано і загальна кількість балів, яку набрав кандидат, і кількість балів з окремої спеціалізації. На перший погляд, це досить складна і заплутана процедура. Однак, її втілення в життя допоможе суттєво підвищити якість відібраних суддівських кадрів і зменшить випадки потрапляння в адміністративні суди випадкових кандидатів.

По-четверте, відносно незначна кількість респондентів (16 % і 23 % відповідно) висловилась за доцільність надання голові відповідного суду права приймати участь у визначенні результатів конкурсу на заміщення вакантних посад судді. Схожу точку зору відстоюють також деякі науковці. Так, наприклад, М.К. Закурін зазначає, що «суттєвою проблемою діючої процедури призначення суддів … є те, що голова відповідного суду не може протидіяти призначенню відповідного кандидата [10]. Ми не можемо погодитись із такою пропозицією і вважаємо, що її законодавче впровадження може негативно позначитись на об’єктивності процедури професійного відбору, а також збільшить кількість випадків необґрунтованих відмов у рекомендації на посаду судді через суб’єктивні міркування.

Звісно, це далеко не повний перелік проблем, які існують у сфері кадрового забезпечення адміністративного судочинства. І кожен із проаналізованих варіантів їх вирішення має як переваги, так і недоліки, про які можна говорити дуже довго. Однак, обмежений обсяг даної публікації не дозволяє нам приділити достатньо уваги цьому питанню яке, на нашу думку, потребує розгляду в рамках окремого дисертаційного дослідження. Водночас, вважаємо за потрібне зазначити, що, на нашу думку, спір про переваги між різними моделями формування суддівського корпусу на даний час не має принципового значення, оскільки всі вони без виключення спрямовані на досягнення єдиної мети: зміцнення незалежності суддів та судової гілки влади в цілому. Водночас, жодна з них не позбавлена елементів, розгляд яких під різними кутами зору може свідчити як про демократичність кадрових процедур, так і про зворотне. Саме тому, на даному етапі судово-правової реформи необхідно зосередити увагу не на обґрунтуванні необхідності зміни законодавчо закріпленої моделі формування суддівського корпусу, а на удосконаленні її змісту. Адже в який би спосіб не добирались судді, система такого добору має бути прозорою, об’єктивною, виключати дію суб’єктивних факторів і корупції, а також не залежати від зміни політичної ситуації в країні.

Література
1. Борко А. Л. Організаційно-правове забезпечення діяльності адміністративних судів України : дис. … кандидата юрид. наук : 12.00.07 / Борко Андрій Леонідович. – Львів. – 2009. – 220 с.
2. Галайденко Т. В. Актуальні проблеми забезпечення незалежності судової влади України / Т. В. Галайденко // Вісник Вищої ради юстиції. – 2010. – № 1. – С. 42-48.
3. Колесниченко В. Роль Вищої ради юстиції у підборі професійних кадрів для корпусу суддів / В. Колесниченко // Матеріали Міжнародного саміту «Суди та суспільство: працюємо разом заради підвищення довіри суспільства до судів». 20–22 квітня 2010 року, м. Київ. – К., 2010 р.
4. Савенко М. Д. Питання судової реформи та незалежності суддів в Україні / М. Д. Савенко // Вісник Центру суддівських студій. –2009. – № 12. – С. 8-12.
5. Закаблук М. Судити повинна чесна, порядна людина, а не бездушний, хамовитий, хоча й висококваліфікований юрист / М. Закаблук // Закон і Бізнес. – № 41 (1080). – 13.10.2012.-19.10.2012.
6. Резолюція конференції «Стан та перспективи розвитку правосуддя в Україні», що відбулася 27 лютого 2009 року в м. Києві // Вісник Центру суддівських студій. – 2009. – № 12. – С. 28-31.
7. Коліушко І. Право на справедливий суд у контексті судової і правової реформ / І. Коліушко, Р. Куйбіда // Інформаційний вісник Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. – 2009. – № 1 (9). – С. 18-23.
8. Скомороха Л. В. Організаційно-правові та процедурні аспекти практики формування суддівського корпусу в Україні / Л. В. Скомороха // Вісник Вищої ради юстиції. – 2010. – № 1. – С. 31-41.
9. Закаблук М. Незалежність не існуватиме без відповідальності. Інтервю з головою Вищої кваліфікаційної комісії суддів В. Бойком // Закон і Бізнес. – № 21. – 22.05.2010.
10. Закурін М. К. Призначення судді Господарського суду на посаду вперше: здобутки і проблеми / М. К. Закурін // Вісник господарського судочинства. – 2011. – № 6. – С. 26-29.
11. Прилуцький С. В. Формування корпусу професійних суддів України: дис. … кандидата юрид. наук : 12.00.10 / Прилуцький Сергій Валентинович. – К., 2003. – 223 с.
12. Кривенко В. В. Демократизація судової системи України: проблеми і перспективи: дис. …кандидата юрид. наук : 12.00.10 / Кривенко Віктор Васильович. – Одеса, 2005. – 216 с.