Відправлено: 14.05.14 14:15. Заголовок: Ковтун І.В., ПРОБЛЕМИ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ОРГАНІЗАЦІЇ І ПРОВЕДЕННЯ МИРНИХ ЗІБРАНЬ

УДК 342.7

ПРОБЛЕМИ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ОРГАНІЗАЦІЇ І ПРОВЕДЕННЯ МИРНИХ ЗІБРАНЬ

Ковтун І.В., к.ю.н. (Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ )

Розглянуто сучасний стан справ щодо нормативно-правового регулювання суспільних відносин в сфері організації і проведення мирних зібрань. Надано оцінку вразливих положень зареєстрованих у Верховній Раді України законопроектів у цій сфері. Обгрунтовано високу соціальну значущість прийняття відповідного законодавчого акту.
Ключові слова: держава, громадяни, право, мирні зібрання, законопроект.

Рассмотрено современное состояние дел по нормативно-правовому регулированию общественных отношений в сфере организации и проведения мирных собраний. Дано оценку уязвимых положений зарегистрированных в Верховной Раде Украины законопроектов в этой сфере. Обосновано высокую социальную значимость принятия соответствующего законодательного акта.
Ключевые слова: государство, граждане, право, мирные собрания, законопроект.

It is reported that current situation on legal framework governing social relations in management of peaceful assembly was analyzed. Much attention was given to providing assessment of vulnerable provisions of adopted by the Verkhovna Rada of Ukraine draft laws in this field as well as establishing high social significance of adoption of relevant legislative act.
Keywords: state, citizens, law, peaceful assembly, draft law.

Сутність демократії визначається здатністю суспільства впливати на владу, вимагати служіння його інтересам. Це є аксіомою стабільного розвитку держави, коли пріоритетними є спілкування між владою і народом.

Мирні зібрання є не лише критерієм, за яким визначають рівень демократії у країні, але і надзвичайно дієвим способом громадського контролю за інститутами публічної влади. Саме тому проблематика мирних зібрань завжди була, є та, безумовно, буде актуальною як під теоретичним, так і практичним кутами зору.

У новітній історії України є наочні приклади, які свідчать про те, що «майдани» є ефективним механізмом реалізації та забезпечення суверенітету українського народу, який на певних історичних етапах не лише може, але і має право визначати подальшу політичну, економічну та соціальну долю України, використовуючи для цього як інструмент мирні зібрання.

Відповідальність за ухвалені рішення, нормативно-правові акти, за вчинки, за стан справ, як в державі, так і в кожній територіальній громаді вимірюється ступенем довіри народу до влади.

Сьогодні Україна перебуває у найглибшій за всю історію своєї незалежності економічній, політичній і соціальній кризі. Держава доведена до межі банкрутства, суспільство - до соціальної і гуманітарної катастрофи. Реальною стала загроза втрати Україною суверенітету і територіальної цілісності. Відбулася майже повна правова делегітимізація державної влади, її вихід з-під контролю суспільства. Зруйновано правоохоронну та судову системи держави; суд, прокуратура та інші правоохоронні органи стали елементами єдиного репресивного механізму, спрямованого на захист влади, її свавілля і безкарності. Громадяни, позбавлені легітимних способів захисту своїх прав і свобод, змушені були вдатися до масових протестів, а дії влади з їх придушення призвели до чисельних людських жертв, йдеться в прийнятій 01.03.2014 р. Програмі діяльності Кабінету Міністрів України [1].

Згідно з результатами соціологічного дослідження, майже 40 % громадян України вважають, що терпіти таке важке життя вже неможливо. Оцінюючи політичну ситуацію в країні, 58% респондентів вважають її напруженою, а кожен п'ятий (20%) критичною, 47% – висловились за потребу активно протестувати проти погіршення умов життя. Із усіх опитаних 83% вважають, що влада зовсім не вирішує проблеми, пов'язані з підвищенням добробуту громадян. Такої тотальної недовіри та зневіри в українському суспільстві ще не було. Усе це є передумовою нинішніх масових протестних виступів українців [2].

Право на свободу мирних зібрань є основоположним конституційним правом, закріпленим у статті 39 Конституції України, та гарантується рядом міжнародних документів, в тому числі і Конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод (стаття 11).
Стаття 39 Основного Закону визначає, що “Громадяни мають право збиратися мирно, без зброї й проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування. Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку – з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей”[3].
Слід констатувати, що чинне законодавство з питань організації і проведення мирних заходів є недосконалим. Необхідність прийняття закону, предметом регулювання якого мають бути правила проведення мирних зібрань, випливає зі змісту ч. 2 ст. 39 Конституції України, але до цього часу в системі законодавства України відповідний нормативно-правовий акт відсутній.

На нагальну необхідність законодавчого регулювання суспільних відносин у відповідній сфері звертав увагу у своїх рішеннях як Конституційний Суд України, так і Європейський суд з прав людини. Також, одним із законодавчих актів, необхідних для реалізації Програми діяльності Кабінету Міністрів України, є прийняття Закону «Про мирні зібрання». Тому актуальність прийняття відповідного законодавчого акту не викликає сумнівів.

Відповідно адміністративно-правове регулювання у сфері мирних зібрань громадян, крім ст.ст. 18, 39 Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, визначається Законом України «Про правонаступництво України», Постановою Верховної Ради України від 12 вересня 1991р. №1545-ХІІ «Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР», Указом Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 р. №9306-ХІ «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР», Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 03 серпня 1988р. №6347-ХІ «Про відповідальність за порушення встановленого порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій», Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», рішенням Конституційного Суду України від 19 квітня 2001 р. № 4-рп/2001; наказом МВС України від 28 липня 1994 р. №404 «Про затвердження Статуту патрульно-постової служби міліції України» та рішеннями органів місцевого самоврядування щодо порядку організації проведення масових громадських заходів [4].

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 19 квітня 2001 р. № 4-рп/2001 організатори мирних зібрань мають сповістити зазначені органи виконавчої влади чи місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій заздалегідь, тобто у прийняті строки, що передують даті їх проведення [5].

Ці строки не повинні обмежувати передбачене ст. 39 Конституції України право громадян, а мають бути його гарантією і водночас надавати можливість відповідним органам виконавчої влади чи органам місцевого самоврядування вжити заходів щодо безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингів, походів і демонстрацій, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей.

Визначення конкретних строків завчасного сповіщення з урахуванням особливостей форм мирних зібрань, їх масовості, місця, часу проведення тощо є предметом законодавчого регулювання. В умовах сьогодення такі строки визначаються рішеннями органів місцевого самоврядування.
Однією з нагальних проблем, яка повинна бути розв'язана таким законом, є строки сповіщення органів влади про проведення мирного зібрання з метою належного забезпечення безпеки їх проведення. Стаття 39 Конституції України хоча і передбачає завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення мирного зібрання, однак не встановлює конкретних строків такого сповіщення. Невизначеність цього питання викликає різне застосування зазначеної норми Конституції та вказує на необхідність його законодавчого врегулювання.

Перша спроба законодавчо врегулювати питання мирних зібрань в Україні датована ще 2008 роком. Саме тоді був зареєстрований проект закону про порядок організації і проведення мирних заходів (реєстр. №2450 від 06.05.2008 р.), який 03.06.2009 р. був прийнятий парламентом в першому читанні [6].

Цей проект закону зазнав критики з боку деяких громадських організацій за накладення обмежень на свободу зібрань, представники яких виходили на протест проти такої "свободи мирних зібрань". Тридцятикілометрові радіуси обмеження проведення акцій, десятиденний термін подачі повідомлення та безмежна кількість інших підстав для заборони зібрання робили його, на їх думку, «чарівним» інструментом у процесі легалізації диктатури та утиску свободи слова [7]. Через мирні протести закон "про мирні протести" вдалося відправити на доопрацювання. Минув час, і його таки доопрацювали. Думки експертів та правозахисників таки були частково почуті. Разом з тим, після повернення 15.03.2012 р. на повторне читання, 06.09.2012 р. розгляд останнього було перенесено.

У жовтні 2010 року Венеціанська Комісія схвалила новий проект, як крок уперед в порівнянні з попереднім, але визначила низку питань, які потребують доопрацювання для приведення у відповідність до європейських та міжнародних норм.
Наразі в парламенті знаходиться проект Закону про свободу мирних зібрань (реєстр. №2508а від 04.07.2013 р.), який рекомендував Комітет Верховної Ради з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин [8].

Варто зазначити, що в законопроекті №2508а пропонується достатньо ефективний механізм реалізації права на мирні зібрання. Проект захищає спонтанні мирні зібрання, про які достатньо буде повідомити представникам міліції у будь-якій формі і в будь-який спосіб до початку мирного зібрання або навіть під час його проведення.

Документ передбачає, що з Кодексу про адміністративні правопорушення будуть вилучені дві статті щодо відповідальності за порушення порядку проведення мирних зібрань. Законопроект (ст. 3) прямо забороняє органам місцевого самоврядування своїми актами встановлювати порядок проведення мирних зібрань. Адже це має регулюватися тільки законом та Конституцією.
Однак законопроект містить ряд вразливих положень. Так, в ньому міститься положення щодо "неподання або несвоєчасне подання повідомлення про проведення мирного зібрання не зумовлює його обмеження за відсутності підстав, визначених частиною другою цієї статті" (частина 7 статті 17 проекту), а це означає, що у протестувальників немає обов’язку повідомляти владу про захід за 48 годин. Це буде означати, що суди не можуть використовувати для заборони заходу таку підставу як "вони невчасно подали повідомлення".
Разом з тим, незрозумілими є юридичні наслідки цієї норми, оскільки вона може розцінюватися як прямий законодавчий дозвіл на невиконання законодавчих вимог щодо обов’язку повідомлення.

Також викликає труднощі з’ясування змісту поняття «мирне зібрання». У першу чергу це пов’язано з тим, що це поняття визначається через певні форми зібрання (п. 1 ч. 1 ст. 1 проекту). При цьому визначення кожної з названих форм зібрання (мітинг, демонстрація, похід тощо) у проекті не міститься.

Занадто широким, на наш погляд, є визначення «публічного місця», з якого не є зрозумілим, чи відносяться, наприклад, до публічних місць в розумінні цього проекту території, будівлі чи споруди, які є приватною власністю, але які є відкритими для вільного доступу (наприклад, торговельно-розважальні центри, спорткомплекси і т.д.).

Також необхідно більш деталізувати визначення «спонтанного мирного зібрання» (п. 5 ч. 1 ст. 1). Звертає увагу той факт, що в проекті не міститься заборони винагороджувати громадян за їхню участь у мирних зібраннях шляхом надання їм коштів, матеріальних цінностей, послуг тощо.

Із запропонованої редакції ст. 7, де наводиться перелік способів здійснення організатором мирного зібрання повідомлення про намір його проведення (особисто або рекомендованим листом, телеграмою або електронною поштою), важко з’ясувати, з яким юридичним фактом пов’язується початок відліку часу повідомлення і т.і.

Невизначеність у цих питаннях може призводити до різних підходів у правозастосуванні, зокрема, створить складнощі судовим органам при вирішенні питань щодо встановлення обмежень у реалізації права на мирні зібрання.
Правозахисники стверджують, що ухвалення законопроекту №2508а загрожує різким збільшенням кількості неправосудних судових заборон мирних зібрань. Також, на їх думку, законопроект сприятиме масовим випадкам кримінального та адміністративного переслідування учасників акцій через “умисне невиконання рішення суду” чи “злісну непокору законному розпорядженню або вимозі працівника міліції” [9].
Безумовно, законопроект потребує суттєвого концептуального доопрацювання. Після вручення 22.10.2013 р.подання комітету Верховної Ради України про розгляд, включений до порядку денного ще 06.02.2014 р. цей документ розглянутий не був.
Попри всі перепони реалізації верховенства права в Україні, правила повинні бути єдині, незалежно від того, влада ти, опозиція, учасник акції чи її опонент. Конкретні норми законодавства, зокрема, останній проект №2508а, можуть не задовольняти окремі групи громадян. Однак відсутність цього законодавства – крок до анархії. У виборі між беззаконням чи надією на побудову правової держави нам необхідно обирати закон.

Література
1. Програма діяльності Кабінету Міністрів України: Кабінет Міністрів України; Програма від 01.03.2014 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/n0001120-14.
2. Сабій І.М., Вітик І.Р. Необхідно забезпечити конституційне право громадян на мирні зібрання.// [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.svoboda.org.ua/dopysy/dopysy/046485/. – Назва з екрана.
3. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.
4. Галунько В.В. Адміністративно-правовий захист прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб.// [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.law-property.in.ua/articles/featured-articles/26-administratyvnopravovyy-protection-of-human-freedoms-and-lawful-interests-of-individuals-and-entities.html.
5. Рішення Конституційного Суду України від 19 квітня 2001 р. № 4-рп/2001 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/v004p710-01.
6. Проект Закону про порядок організації і проведення мирних заходів [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?id=&pf3516=0918&skl=8.
7. Ткачук Д.В. Закон про мирні зібрання: заборона протестів чи інструмент проти свавілля влади.// [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.pravda.com.ua/columns/2013/05/29/6990482/.– Назва з екрана.
8. Проект Закону про свободу мирних зібрань [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=47751.
9. Закон про протести поховає мирні зібрання в Україні, - правозахисники [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://svoboda.fm/politics/ukraine/226580.html.- Назва з екрана.