Відправлено: 14.05.14 14:11. Заголовок: Доля Л.М., Щодо концепції створення місцевої міліції в Україні

Щодо концепції створення місцевої міліції в Україні

Доля Л.М., к.ю.н., с.н.с. (Державний науково-дослідний інститут МВС України)

В доповіді розглядаються питання щодо створення місцевої (муніципальної) міліції в Україні. Робиться аналіз досвіду створення і функціонування муніципальної поліції у деяких зарубіжних країнах та надаються пропозиції щодо вирішення зазначеної проблеми в Україні.

В докладе рассматриваются вопросы по созданию местной (муниципальной) милиции в Украине. Делается анализ опыта создания и функционирование муниципальной полиции в некоторых зарубежных государствах и делаются предложения по решению этой проблемы в Украине.

The report is devoted to establishment of local (municipal) police in Ukraine. An analysis of experience establishment and functioning of the municipal police in some foreign countries and provided suggestions for solving this problem in Ukraine.

Нині в нашій державі здійснюється реформування як системи правоохоронних органів в цілому, так і Міністерства внутрішніх справ України зокрема. Слід зазначити, що, необхідність реформування системи МВС України, приведення її у відповідність до суспільних потреб і можливостей держави визначалася з перших років незалежності України і досить широко декларувалася. Починаючи з середини 90-х років, в Україні було здійснено ряд спроб реформування органів внутрішніх справ, зокрема розроблено кілька концепцій її реформування, які, до речі, так і не були реалізовані. Й до тепер в країні фактично збережено радянську систему органів внутрішніх справ з надмірною централізацією, мілітаризацією, бюрократизмом, авторитарно-дисциплінарною моделлю управління. Тому хотілось би вірити, що нинішня спроба реформувати систему МВС України буде вдалішою і головна мета, а саме – перетворення Міністерства внутрішніх справ у відомство європейського типу – буде реалізована.

На сьогодні питання створення місцевої (муніципальної) міліції (поліції) є нагально принциповим, так як без його вирішення неможливо на високому рівні з державницьким підходом здійснити реформування системи МВС України в цілому при забезпеченні демократичних принципів його діяльності та дотриманням максимальної економічності новоствореної структури.
Ідея створення та функціонування місцевої (муніципальної) міліції в Україні виникла ще у 2000 році. Початково планувалося не здійснювати кардинальної структурної перебудови ОВС та у складі органів внутрішніх справ утримувати посади з місцевих бюджетів, які формально вважати місцевою міліцією. Такий варіант був відхилений після нормативного закріплення надання місцевій міліції статусу юридичної особи. Однак наше суспільство ще не готове було мати у складі органів місцевого самоврядування озброєні формування [1].

Крім того, проектом Закону України “Про Державний бюджет України на 2005 рік” було передбачено, що у 2005 році всі підрозділи, на базі яких утворюється місцева міліція, можуть утримуватися виключно за рахунок місцевих бюджетів, тобто виникала необхідність відокремлення підрозділів місцевої міліції у структурі кожного органу внутрішніх справ.
Проте, через відсутність достатніх коштів у місцевих бюджетах місцева міліція фактично не діяла. Законами України про Державний бюджет України на 2005, 2006, 2007 роки [2; 3; 4 ] дія Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” зупинялася.
Законом України ”Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України” [5] визнано таким, що втратив чинність Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції”, а Указом Президента України від 10 жовтня 2008 року № 916 визнано таким, що втратив чинність, Указ Президента України від 22 січня 2001 року № 29 [6]. Таким чином, місцева міліція в Україні перестала існувати не лише де-факто, але й де-юре.

В той час вважали передчасно органам місцевого самоврядування в Україні мати в своєму складі озброєний правоохоронний підрозділ. Адже утворення місцевої (муніципальної) міліції в системі місцевого самоврядування могло призвести до функціонування в кожному регіоні додаткового озброєного виконавчого органу, який не підпадав би під централізоване керівництво і знаходився в повній залежності від керівництва органу місцевого самоврядування. Боялись, що в кожному селі, селищі, місті буде створена своя, відокремлена одна від одної, міліція, що могло мати ряд негативних як економічних, так і соціальних наслідків. До того ж, такими кроками під виглядом реформування могло б відбуватися руйнування правоохоронної системи держави.

Отже, місцева міліція в Україні досі не була створена, бо політики боялися, що вона не буде керованою. Коли стало зрозумілим, що певними регіонами керують бандугрупування, виникло побоювання, що місцева міліція буде підпорядкована кримінальним авторитетам. Ці побоювання не зникають і сьогодні. Тому муніципальна міліція зможе нормально функціонувати в державі тільки тоді, коли державна діяльність буде прозорою і знаходитиметься під повним контролем громадськості.

Нині в Україні триває процес удосконалення існуючої системи місцевого самоврядування, уточнення змісту повноважень органів місцевого самоврядування, в тому числі, й галузі забезпечення правопорядку. В умовах впровадження європейських стандартів правоохоронної діяльності та переосмислення ролі органів місцевого самоврядування у забезпеченні правопорядку варто звернути увагу на можливість втілення ідеї муніципальної поліції (міліції).

Фундаментальні засади плюралістичної (децентралізованої) моделі організації поліції (міліції) обумовлюють потребу надання органам місцевого самоврядування повноважень щодо забезпечення охорони громадського порядку у межах територіальної громади, диверсифікації джерел фінансування поліції (міліції), створення виважених механізмів відомчого (внутрішнього) та громадського (зовнішнього) контролю за діяльністю поліції (міліції). Тобто створення місцевої міліції в Україні стало більш можливим. Для цього потрібне законодавче забезпечення сталого розвитку інституту муніципальної поліції (міліції). Особлива увага має приділятися розмежуванню компетенції державної та муніципальної поліції (міліції), окресленню засад взаємодії муніципальної поліції (міліції) з державними та недержавними суб’єктами правоохоронної діяльності, визначенню форм і методів контролю за діяльністю муніципальних підрозділів поліції (міліції), закріплення вимог щодо комплектування і професійної підготовки персоналу тощо.

Аналіз досвіду створення і функціонування поліцейських систем багатьох зарубіжних країн підтверджує, що нині ефективна організація державної влади розвинутих країн базується на її децентралізації, але поєднаній із сильними інститутами місцевого самоврядування. Слід зазначити, що децентралізована модель довела свою перевагу над централізованою, але лише в умовах сталого соціально-економічного розвитку. Тому, на нашу думку, вона може впроваджуватися в Україні з урахуванням вітчизняних соціально-економічних та політичних умов з великою обережністю.

Сьогодні в значній кількості держав на місцевому рівні діють певні державні правоохоронні структури, зокрема місцева поліція. Аналіз матеріалів з питань діяльності муніципальної поліції деяких зарубіжних країн дає підстави констатувати, що обсяг повноважень у різних країнах неоднаковий. Наприклад, у Великобританії, США і Німеччині на неї традиційно покладається більшість функцій щодо забезпечення правопорядку. У Латинській Америці та Європі, де основну відповідальність за здійснення контролю над злочинністю покладено на центральну владу, відповідні формування забезпечують нагляд за безпекою дорожнього руху, санітарним станом населених пунктів, порядком на ринках, виконанням розпоряджень міської влади.

Організаційні моделі муніципальної поліції дуже різноманітні. Як правило, у її складі створюються різні служби і підрозділи на розгляд її безпосередніх керівників. Підходи до управління цією ланкою поліцейських сил з боку місцевої адміністрації варіюються залежно від національних традицій. Саме такий підхід дозволяє муніципальній адміністрації постійно і оперативно впливати на стратегію діяльності щодо забезпечення контролю над злочинністю, виходячи з потреб населення, а воно, у свою чергу, має можливість висловити своє враження щодо результатів роботи поліції під час виборів місцевих представницьких органів.

Розподіл витрат на поліцейські сили між центральним урядом і муніципальною адміністрацією сприяє економії і раціональному використанню бюджетів обох сторін. Муніципальна міліція іноді відіграє роль своєрідного дублера і резерву національної поліції: службовці муніципальних поліцейських організацій сприяють їй при проведенні оперативно-розшукових та інших заходів з охорони правопорядку, а також інформують про осіб та факти, що являють для неї інтерес. Отримуючи інколи першими відомості про злочини, вони оперативно вживають необхідних заходів для їх попередження, припинення і розкриття, повідомляють про це органи державної поліції і передають їм відповідні матеріали. Взаємовідносини з останніми будуються на взаємодії та координації, але організаційна підпорядкованість як така або вкрай обмежена, або повністю виключена.

Можна виділити ряд моментів, що характеризують правову і соціальну сутність поліції Америки і Західної Європи, а також характер управління нею.

Зокрема:
- розмежування компетенції місцевої і національної поліції (міліції) проводиться, як правило, у законодавчому порядку, при цьому муніципальна поліція, маючи власну правову базу, зобов’язана у своїй діяльності керуватися законами країни і рішеннями національного уряду;
- призначення керівника муніципального департаменту поліції провадиться місцевою владою, але, як правило, за згодою центрального органу поліції;
- пріоритети в діяльності муніципальної поліції розробляються на місцевому рівні;
- наймання особового складу поліції здійснюється на контрактній основі, заробітна плата співробітників у різних юрисдикціях може бути різноманітною;
- взаємодія з національними органами поліції, з формуваннями міжрегіонального і регіонального рівня, а також із сусідніми юрисдикціями обумовлюється у відповідних договорах і контрактах, або визначена спеціальним законом;
- основні вимоги до кадрів поліції, як правило, збігаються з загальнонаціональними стандартами;
- стратегія забезпечення охорони порядку, профілактики та боротьби з кримінальною злочинністю на місцевому рівні в цілому ґрунтується на загальнонаціональних рекомендаціях і концепціях;
- інформація про стан правопорядку на самоврядній території, особливо показники злочинності, як правило, в обов'язковому порядку передаються в центр;
- ефективність діяльності місцевої поліції в якості одного з основних критеріїв включає ступінь задоволеності населення діяльністю місцевого поліцейського органу і може відрізнятися від загальнонаціональних оцінок (тобто створення безпечних умов проживання).

При створенні місцевої, у перспективі муніципальної міліції в Україні варто врахувати зарубіжну практику, яка однозначно показує, що там, де політичні, економічні, соціальні й інші умови стабільні, там місцевій муніципальній поліції відводиться важлива роль.
В сучасних економічних умовах розвитку нашої держави найбільш вдалим та економічно обґрунтованим шляхом, який дасть змогу у найкоротший час вирішити питання створення місцевої міліції при дотриманні європейських норм, на нашу думку, є повна передача в підпорядкування (у відання) органам самоврядування (на рівні районів як територіальних одиниць) підрозділів міліції громадської безпеки органів внутрішніх справ, та деяких інших служб, які у даний час фінансується із державного бюджету і здійснюючих охорону громадського порядку та надання послуг населенню на територіях муніципальних утворень (селища, сільські райони, райони в містах, міста без районного розподілу);

До складу місцевої міліції мають входити не всі підрозділи структури МВС, а дорожньо-патрульна служба, патрульно-постова служба, дільничні інспектори міліції. Тобто ті служби, які безпосередньо працюють з громадянами на конкретній території. Такі ж структури як кримінальний розшук, департамент боротьби з торгівлею людьми, економічною злочинністю тощо не можуть бути частиною місцевої міліції, бо така діяльність правоохоронців є загальнонаціональною.

Приблизні функції місцевої міліції:
охорона громадського порядку;
безпека руху на території обслуговування;
профілактика злочинності;
боротьба з легкими та середньої тяжкості злочинів всіх видів;
взаємодія з національною міліцією по боротьбі з тяжкими та особливо тяжкими злочинами та організованою злочинністю.

За Міністерством внутрішніх справ залишається питання визначення загальних напрямків правоохоронної політики, основних засад кадрової роботи та координації діяльності місцевих органів внутрішніх справ. Все це дозволило б встановити партнерські стосунки між органами внутрішніх справ і суспільством, поставити їх під дійовий демократичний контроль, використати можливості місцевих органів влади та самоврядування для поліпшення матеріально-технічного забезпечення міліції, соціального становища її службовців.

Враховуючи викладене, з метою правового забезпечення діяльності місцевої міліції необхідно внести зміни до Конституції України, Законів України “Про міліцію”, “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації” та Бюджетний кодекс України (статті 85, 87-91), де визначити підрозділи ОВС, які будуть входити до складу місцевої міліції, а також порядок їх фінансування та матеріально-технічного забезпечення. Ініціювати прийняття Верховною Радою України прийняття Закону України ”Про місцеву міліцію України”.

Література
1. Кулага Е. Органи внутрішніх справ в системі поділу державної влади // Право України. – 2004. – № 9. – С. 23–27.
2. Про Державний бюджет України на 2005 рік: Закон України № 2285-IV від 23 грудня 2004 року//Відомості Верховної ради України, 2005, № 7-8. – ст. 162.
3. Про Державний бюджет України на 2006 рік: Закон України № від грудня 2005 року // Відомості Верховної ради України. – 2006. № 9, 10-11. – Ст. 96.
4. Про Державний бюджет України на 2007 рік: Закон України № від 23 грудня 2006 року // Офіційний вісник України. – 2006. - № 52.
5. Про Державний бюджет України на 2008 рік: Закон України № 107-VI від 28 грудня 2007 року http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/T070107.html
6. Про утворення місцевої міліції: Указ Президента України від 22 січня 2001 року № 29 // Офіційний вісник України. – 2001. - № 4. – Ст. 112.