Форум Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка

УДК 342.729:341.231.14

Конституційно-правове регулювання мирних зібрань громадян в Україні у контексті зарубіжного досвіду

Нестерович В.Ф., кандидат юридичних наук, доцент,
доцент кафедри конституційного та міжнародного права Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка

У статті проаналізовано конституційно-правове регулювання мирних зібрань громадян в Україні у контексті досвіду Великобританії, США, Франції, Німеччини та деяких пострадянських країн. Вказується, що проведення мирних зібрань громадян є визнаним міжнародним стандартом у галузі прав людини. Обґрунтовується, що внаслідок відсутності спеціального закону про мирні зібрання в Україні суттєво обмежується реалізація цього конституційного права.
Ключові слова: конституційно-правове регулювання, мирні зібрання, громадяни, Україна, зарубіжний досвід.

В статье проанализировано конституционно-правовое регулирование мирных собраний граждан в Украине в контексте опыта Великобритании, США, Франции, Германии и некоторых постсоветских стран. Указывается, что проведение мирных собраний граждан является признанным международным стандартом в области прав человека. Обосновывается, что вследствие отсутствия специального закона о мирных собраниях в Украине существенно ограничивается реализация этого конституционного права.
Ключевые слова: конституционно-правовое регулирование, мирные собрания, граждане, Украина, зарубежный опыт.

The article analyzes the constitutional and legal regulation of peaceful gatherings of citizens in Ukraine in the context of the experience of the UK, USA, France, Germany and several former Soviet countries. It is claimed that peaceful gatherings of citizens are recognized international standards of human rights. Substantiated that the lack of a special law on peaceful assembly in Ukraine has limited implementation of this constitutional right.
Keywords: constitutional and legal regulations, peaceful gatherings, the citizens, Ukraine, foreign experience.

Проведення мирних зібрань громадян є визнаним міжнародним стандартом у галузі прав людини. Разом з тим, питання конституційно-правового регулювання мирних зібрань громадян в Україні досі залишається відкритим, оскільки закон який би визначив порядок реалізації цього конституційного права у нашій державі відсутній, що, у свою чергу, суттєво обмежує право громадян України на проведення мирних зібрань. У зв’язку з цим, наразі нагально постало питання щодо розкриття конституційно-правового регулювання мирних зібрань громадян в Україні у контексті зарубіжного досвіду, що і є метою цієї статті. У цьому автору значну допомогу надали праці таких зарубіжних та вітчизняних вчених як А. Градовського, Б.А. Страшуна, Дж. Кіллана, Дж. Костелло, А.Євгеньєва, Ю. Шкарлат, М. Денісова.
Першою європейською країною, яка визнала на конституційному рівні свободу на право проводити мирні зібрання громадян та де громадськість вперше почала використовувати це конституційне право як форму впливу на прийняття нормативно-правових актів, є Англія. Право мирних зібрань, зазначав дореволюційний вчений А. Градовський, є споконвічним правом англійців, які давно навчилися їм користуватися, хоча іноді й у них траплялися випадки з ознаками буйного та шумного мітингу [1; c. 54]. Англійське законодавство про право мирних зібрань громадян з самого початку регулювання цього права не передбачало попередніх заходів, які необхідні для його реалізації, та не вимагало попередніх дозволів та заборон при проведенні мирних зібрань громадян. Останні можуть проходити без попереднього дозволу місцевої адміністративної влади та відповідно, запрошення на збори та самі збори громадян проходять абсолютно вільно.
Англійське законодавство про право мирних зібрань громадян містить лише два обмеження при їх проведенні. Перше – забороняється проводити мирні зібрання на громадських дорогах та вулицях з метою попередження незручностей для водіїв та пішоходів. Та друге обмеження – забороняється проводити мирні зібрання ближче ніж одна миля від будинку парламенту під час засідань Палат. Ця вимога направлена передусім на недопущення випадків нападу на парламент з боку громадян, які беруть участь у зібранні, якщо воно стане не контрольованим [1; c. 55].
Станом на сьогоднішній день право мирних зібрань громадян так і не піддалося детальному позитивному регулюванню у британському законодавстві та здійснюється у той мірі, якою воно спеціально необмежено законом. Обмеження встановлені Актами про громадський порядок (Public Order Act) 1936, 1986 та 1994 років. Зокрема, відповідно до Акта 1994 року проведення зібрання повинно бути погоджено з господарем земельної ділянки, на території якого воно проводиться. Для проведення зібрання на Трафальгарській площі або у Гайд-парку потрібно повідомити про це державного секретаря у справах охорони навколишнього середовища. Існує й низка обмежень проведення публічних мітингів, наприклад вимога їх мирного характеру, а також недопустимість перешкоджання діяльності поліції та нормальному дорожньому руху [2; c. 19].
У США право проводити мирні зібрання гарантується Першою поправкою до Конституції США, відповідно до якої громадяни можуть проводити збори у будь-якій публічній формі: мітингів, демонстрацій, маніфестацій, походів тощо [3; c. 321]. Оскільки здійснення перелічених заходів збільшує ймовірність здійснення дій, що можуть порушити громадський спокій або громадський порядок, процедура реалізації свободи зібрань у США регламентується більш ґрунтовно, ніж свобода друку або петицій. Питома вага у регулюванні цього конституційного права належать рішенням вищих судових органів.
Так, Верховний суд США у рішенні по справі «Кокс проти Нью-Гемпшира» від 1941 року вказав, що з метою охорони громадського порядку законодавець має право регламентувати час, місце, порядок проведення демонстрацій і мітингів у громадських місцях. Така регламентація здійснюється законодавством штатів. Головними умовами проведення названих публічних акцій є їх мирний характер, дозвіл власника землі, на території якої планується мітинг, походи або збори, а також повідомлення місцевої влади, які можуть обмежити свободу зібрань – змінивши місце, час проведення або взагалі скасувавши відповідний захід, щоб уникнути порушення нормального дорожнього руху, проведення в одному районі двох мітингів або маніфестацій одночасно, небезпеки блокування входу в будівлі і виходу з них. Закони багатьох штатів забороняють проводити названі заходи поблизу будівель судів, місць позбавлення волі та військових об'єктів з тим, щоб уникнути їх політизації [2; c. 48-49].
Право проводити мирні зібрання у континентальних європейських державах, особливо у Франції, доволі довгий час не мало спеціальної конституційно-правової регламентації. Лише закон 1881 року, який був проведений Гамбеттом, сприяв легітимації проведенню мирних зібрань громадян. До цього часу, у французькому законодавстві не було проведено різниці між свободою асоціації та свободою зібрань громадян та ставило у залежність реалізацію цього права від попереднього дозволу місцевої влади. Відповідно до закону 1881 року було скасована необхідність отримання попередніх дозволів та визначено, що будь-якому зібранню громадян повинна передувати заявка як мінімум двох осіб, з яких одна особа є мешканцем цього міста та обидві особи є повноправними громадянами. У заявці повинні бути вказані: мета, час та місце зібрання. Заявка подається: у Парижі – префекту поліції, якому належить право дозволити проводити зібрання; у головних містах департаментів – місцевому префекту; в інших містах та громадах – меру. За цього, зібрання громадян могло бути проведене лише після закінчення 24 годин з моменту подання заявки [1; c. 54].
Відмінною особливістю легітимації права мирних зібрань громадян було чітке його розмежування на два види. Перший – зібрання, які проводяться у закритому приміщенні. Та другий вид – зібрання, які проводяться під відкритим небом. Головна відмінність між ними полягала у порядку проведення. Зібрання, які проводилися у закритому приміщенні мали значно більшу свободу та не вимагали отримання попередніх дозволів на їх проведення. Щодо зібрань, які проводилися під відкритим небом, то вони мали більш детальне конституційно-правове регулювання, яке полягало у встановленні великої кількості обмежень та необхідності отримання попередніх дозволів на їх проведення.
Конституційне закріплення права на мирні зібрання у Німеччині вперше було здійснено у другій половині ХІХ століття. Так, перший абзац статті 29 Конституції Пруссії від 31 січня 1850 року встановлював, що усі громадяни мають право без попереднього дозволу збиратися мирно та без зброї у закритому приміщенні. Під останнім розумілися кімната або зал у домі, який не є місцем проживання особи, яка влаштовує зібрання. За цього, громадяни, які прийшли, повинні були розглядатися не як гості, а як особи, які прийшли на зібрання за власним бажанням та за попереднім запрошенням. Жодних обмежень щодо кількості громадян, які можуть взяти участь у зібранні встановлено не було, однак кількість громадян, які зібралися не могла бути надзвичайно великою у закритому приміщенні, та відповідно не являла собою загрозу для громадського порядку [1; c. 55-56].
Зовсім по іншому ставилося питання щодо проведення мирних зібрань громадян під відкритим небом. Проводити такого роду зібрань громадян, відповідно до статті 29 Конституції Пруссії від 31 січня 1850 року, дозволяється лише за умови отримання відповідного попереднього дозволу місцевої поліцейської влади, яке повинно бути подане не пізніше ніж за 48 годин до часу проведення зібрання. Підставою для відмовлення у його проведенні визначалося наявність у місцевої поліцейської влади підозр, що проведення зібрань громадян може загрожувати громадському порядку.
Заборонялося у Прусії проводити зібрання під відкритим небом ближче ніж за дві милі від резиденції короля або ландтагу, коли вони знаходяться на засіданні. Цією забороною також переслідувалася мета як і в Англії попередження від можливого тиску на вказані органи державної влади або їх образи на випадок, якщо мирні зібрання громадян набудуть неконтрольованого характеру [1; c. 56].
На сьогодні право на мирні зібрання гарантується статтею 8 Основного закону ФРН, згідно з якою усі німці мають право збиратися мирно і без зброї без повідомлення або дозволу. Для зборів під відкритим небом це право може бути обмежене законом або на основі закону [4; c. 28]. Трохи пізніше, конституційне право мирних зібрань було конкретизовано Законом «Про збори та походи» від 1953 року. Тут термін мирні зібрання вжито в точному значенні, а термін походи розуміється з зібрання під відкритим небом. Цей Закон встановлює, що проводити публічні збори і походи та брати в них участь має право кожен, за винятком осіб, позбавлених відповідного основного права, політичних партій, визнаних неконституційними, та об'єднань, заборонених Основним законом.
Організатори зборів або походів зобов'язані вказувати у запрошеннях або закликах своє прізвище. Учасники зборів і маніфестацій мають уникати дій, що перешкоджають впорядкованому проведенню цих заходів. Учасникам забороняється мати при собі або складувати поблизу і потім роздавати зброю чи інші предмети, придатні і призначені для нанесення каліцтв людям або псування речей. Забороняється публічно або на зборах носити уніформу, її частини або подібний їй одяг з метою висловлення певних політичних поглядів. Виключення може бути зроблено лише для молодіжних спілок, зайнятих переважно захистом інтересів молоді [2; c. 192-193].
Публічні збори в закритих приміщеннях можуть заборонятися лише в кожному окремому випадку і тільки якщо: а) улаштовувач підпадає під викладені вище загальні заборони; б) улаштовувач або керівник зборів дозволяє доступ на нього збройним учасникам; в) встановлено факти, що свідчать, що організатор або його прихильники мають намір у ході зборів вдатися до насильства або викликати хвилювання; г) встановлені факти, які свідчать, що організатор або його прихильники мають намір захищати особливі погляди на злочин чи правопорушення, переслідувані за ініціативою компетентних органів, або збираються допустити про це висловлювання. Можливо недопущення певних запрошених або їх груп до участі в зборах, проте це не поширюється на представників преси, які повинні пред'явити керівнику зборів свої редакційні посвідчення.
Керівником зборів є його організатор – голова об'єднання, який скликав зібрання, утім він може передати керівництво зборами іншій особі. Керівник відповідальний за порядок проведення зборів і може призначати на допомогу собі розпорядників, які повинні бути повнолітніми, беззбройними і можуть мати білу нарукавну пов'язку з єдиним написом «Розпорядник». Поліція може обмежувати їх число реальними потребами. Особи, що грубо порушують порядок, можуть бути відсторонені керівником від участі у зборах і зобов'язані негайно його покинути. Закон визначає випадки, в яких поліція може припинити збори.
Про збори під відкритим небом або походи улаштовувач зобов'язаний не менш ніж за 48 годин до оголошення повідомити компетентний орган, який може заборонити їх проведення або визначити його умови, якщо є явні ознаки загрози громадській безпеці або встановленому порядку. Збори або походи можуть бути припинені компетентним органом, якщо відхиляються від відомостей, вказаних у повідомленні, або іншим чином порушують закон. Ці заходи не допускаються на встановлених федеральним законом або законом землі територіях, де має забезпечуватися спокій, оскільки там діють законодавчі органи федерації або земель, а також Федеральний конституційний суд. Зазначені обмеження не поширюються на богослужіння поза приміщеннями, церковні процесії, хресні ходи і паломництва, звичайні похоронні та весільні процесії і традиційні народні святкування. Забороняється учасникам мати при собі особисту зброю та предмети, які її замінюють, а також оформлення, покликане ускладнити встановлення цілей заходу [2; c. 193-194].
Загалом підстави для обмеження конституційного права на мирні зібрання громадян можуть бути більш або менш жорсткими. Наприклад, Конституцією Казахстану та Узбекистану передбачено, що обмеження цього права можливе в інтересах державної безпеки, громадського порядку, охорони здоров’я, захисту прав та свобод інших осіб. У Туркменістані Конституція визначає лише одну підставу – обґрунтовані сумніви щодо безпеки заходу.
У Білорусі обмеження ширші – права на зібрання позбавленні особи, що перебувають на службі у Збройних Силах, поліції та службі безпеки. Крім того, передбачено, що закон може встановлювати вимогу попереднього повідомлення владних органів, якщо зібрання проводиться у місцях руху людей або транспорту, а влада може зупинити зібрання, лише якщо воно має протизаконний характер. У Російській Федерації не можна проводити зібрання з метою насильної зміни конституційного ладу, розпалювання расової, національної, класової, релігійної ворожнечі, пропаганди насилля та війни [5; c. 19].
Конституювання інституту мирних зібрань у різних країнах засвідчило, що такий крок з боку органів публічної влади передусім був направлений на упорядкування порядку проведення різного роду зібрань громадян, які отримували все більшого поширення як форма впливу чи навіть тиску на владу під час прийняття нормативно-правових актів. Повідомний характер був запроваджений з метою упередження будь-якої протиправної поведінки, насамперед порушення громадського порядку, яка могла виникнути як спонтанна реакція на ті чи інші дії під час проведення мирних зібрань громадян. Повідомний характер проведення мирних зібрань є найбільш передовим із усіх підходів до регулювання цієї форми впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів, оскільки він мінімізує ймовірність застосування непотрібних регуляторних обтяжень та владної цензури, водночас дозволяючи відповідні регулятивні дії.
Законодавчі положення щодо завчасного повідомлення, вказується у Рішенні Європейського суду з прав людини від 11 квітня 2013 року у справі «Вєренцов проти України», мають передбачати лише вимогу подання повідомлення про наміри провести зібрання, а не заяви про надання дозволу на його проведення. Хоча в деяких правових системах це передбачено законом, положення, що передбачають отримання дозволу, недостатньою мірою враховують важливість як основоположного права на свободу зібрання, так і відповідного принципу, що будь-які дії, які не є предметом законодавчого регулювання, слід вважати законними. Тим країнам, в яких для проведення зібрання потрібно отримати дозвіл, рекомендується змінити національне законодавство таким чином, щоб воно передбачало лише надання завчасного повідомлення. Показово, що у низці країн дозвільний порядок було визнано неконституційним. Будь-яка процедура отримання дозволу повинна містити чітко передбачені законом критерії надання дозволу. Крім того, ці критерії слід обмежити лише такими вимогами, як час, місце та порядок проведення зібрання; у них не слід передбачати можливість регулювання ідейного змісту зібрання [6].
Загалом дозвільний порядок проведення мирних зібрань громадян є характерним для авторитарних держав. За цього, органи публічної влади мають широке поле для розсуду при наданні згоди на проведення мирного зібрання громадян. А в країнах з тоталітарними режимами взагалі, як правило, не допускаються неорганізовані владою мирні зібрання громадян і доволі часто відсутні будь-які закони, що регулюють порядок їх проведення. Закріплення права на мирні зібрання у конституціях таких країн має формально-декларативний характер, яке не містить під собою дієвого механізму реалізації цього конституційного права як форми впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів. Закони здебільшого замінюють підзаконні нормативно-правові акти, неопубліковані інструкції служб державної безпеки, органів внутрішніх справ, які зорієнтовані на придушення несанкціонованих владою мирних зібрань, а не визначення конституційно-процесуальних засад їх проведення.
Так, якщо звернутися до радянських часів, то незважаючи на те, що усі Конституції радянських республік гарантували право на мирні зібрання, ця гарантія була фіктивною у механізму впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів. Радянська влада з перших днів свого становлення намагалася повністю контролювати будь-які зібрання громадян та запобігати небажаним акціям шляхом вжиття адміністративних, кримінальних та суто репресивних заходів. Нормативно-правові акти, які регулювали порядок організації й проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій у СРСР не відповідали демократичним стандартам, водночас, звертає увагу український вчений М. Денісова, вплив правової доктрини, культури та політики радянського періоду щодо мирних зібрань простежується у вітчизняному праві й досі [7; c. 6].
Таким чином, свідоме обмеження права на проведення мирних зібрань в авторитарних та тоталітарних державах говорить про розуміння ними великого потенціалу у використанні цього конституційного права як форми впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів. Заборонний, обмежувальний, а інколи і репресивний характер порядку проведення мирних зібрань мав на меті передусім придушення громадської ініціативи щодо прийняття чи неприйняття того чи іншого нормативно-правового акта та недопущення посилення її масової підтримки серед громадян через проведення ними різного роду мирних зібрань. Послаблення ж в авторитарних та тоталітарних державах контролю за реалізацією цього конституційного права з боку органів публічної влади, цілком ймовірно могло призвести до переростання мирного зібрання на користь прийняття чи неприйняття того чи іншого нормативно-правового акту у масові виступи проти існуючого режиму чим взагалі створити загрозу подальшого його існування.

Список використаних джерел:
1. Градовскій А.Д. Собраніе сочинений /А.Д. Градовскій. – Том пятый. – С-пб.: Типографія М.М. Стасюлевича, 1902. – 562 с.
2. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть: Учебник / Под ред. Б.А. Страшуна. – 3-е изд. – М.: Норма, 2008. – 1136 с.
3. The Constitution of the United States of America. Analysis and interpretation / Co-Editors Johnny H. Killian, George A. Costello. – Washington: U.S. Government printing office, 1996. – 2444 p.
4. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Textausgabe mit ausführlichen Verweisungen und einem Sachverzeichnis. – München: C.H. Becs’sche Verlagsbuchhandlung, 1999. – 680 s.
5. Законотворчість: участь громадськості у законодавчому процесі: Інформаційно-аналітичне дослідження / Євгеньєва А.М., Шкарлат Ю.Г.; Програма сприяння Парламенту України. – К.: Вид-во «Заповіт», 2008. – 98 с.
6. Рішення Європейського суду з прав людини від 11 квітня 2013 року у справі «Вєренцов проти України» (Vyerentsov v. Ukraine) // Офіціний сайт Міністерства юстиції України. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: www.minjust.gov.ua/file/27248
7. Денісова М. М. Правове забезпечення реалізації конституційного права на мирні зібрання в Україні: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / М.М. Денісова; Харк. нац. ун-т внутр. справ. – Х., 2010. – 18 с.