Відправлено: 15.05.14 05:50. Заголовок: Циганов О.Г., ДО ПИТАННЯ ВИЯВЛЕННЯ ТА УСУНЕННЯ ВИПАДКІВ ПОЄДНАННЯ В ДІЯЛЬНОСТІ ОВС ТА ІНСПЕКЦІЙНИХ

УДК 351.741, 342.95

ДО ПИТАННЯ ВИЯВЛЕННЯ ТА УСУНЕННЯ ВИПАДКІВ ПОЄДНАННЯ В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ ФУНКЦІЙ З НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ ТА ІНСПЕКЦІЙНИХ ФУНКЦІЙ


Циганов О.Г., к.т.н., доцент, Державний науково-дослідний інститут МВС України

Висвітлено поняття, завдання та інструментарій функціонального обстеження органів внутрішніх справ. Описано основні етапи такого дослідження структурних підрозділів МВС України на предмет виявлення та усунення випадків поєднання в діяльності одного органу функцій з надання адміністративних послуг та контрольно-наглядових (інспекційних) функцій.
Ключові слова: адміністративна реформа, функціональне обстеження (аналіз) органів внутрішніх справ, адміністративні послуги, інспекційні функції.

Освещены понятие, задачи и инструментарий функционального обследования органов внутренних дел. Описаны основные этапы такого исследования структурных подразделений МВД Украины на предмет выявления и устранения случаев совмещения в деятельности одного органа функций по предоставлению административных услуг и контрольно-надзорных (инспекционных) функций.
Ключевые слова: административная реформа, функциональное обследование (анализ) органов внутренних дел, административные услуги, контрольно-надзорные (инспекционные) функции.

Covers the concept, objectives and instruments of functional studies of the organs of internal Affairs. Describes the main stages of this research structural units of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine in order to identify and address cases of combining in one organ perform the functions of administrative services and the oversight (inspection).
Keywords: administrative reform, functional studies (analysis) of the internal affairs, administrative services, control and surveillance (inspection) function.

Кінцевими цілями проведення адміністративної реформи у сфері внутрішніх справ є досягнення європейського рівня забезпечення громадського порядку та боротьби зі злочинністю, підвищення якості адміністративних послуг, економічності службової діяльності та зміцнення виконавської дисципліни. Одним із завдань, яке має бути розв’язане для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення, є формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління. При цьому, перетворення в системі державних органів мають відбуватися на основі результатів об'єктивного аналізу існуючого стану. Тому вихідним пунктом здійснення адміністративної реформи у сфері внутрішніх справ виступає функціональне обстеження, яке є інструментом аналізу та оцінки ефективності й доцільності поточної діяльності органів внутрішніх справ (далі – ОВС) усіх рівнів управління.

Під функціональним обстеженням органу внутрішніх справ розуміємо постійний процес аналізу завдань і функцій цього органу на предмет їх відповідності реальним потребам суспільства та вимогам актів законодавства, а також на предмет відповідності структури органу внутрішніх справ покладеним на нього завданням і функціям, відповідності штатної чисельності, якісного складу органу, обсягу та рівню якості виконуваних завдань і функцій [1, с. 9].

Методологічно функціональне обстеження здійснюється через сфокусовані інтерв’ю, анкетування, аналіз діяльності органу на основі структурованих шаблонів, проведення серії відкритих семінарів-тренінгів, а також роботу з нормативними та іншими матеріалами, що визначають сферу діяльності органу влади.

У ході проведення функціонального обстеження вирішуються наступні завдання:
– спрямування діяльності органу влади на досягнення наперед запланованого, науково обґрунтованого результату, який відповідає пріоритетам державної політики;
– аналіз конституційно й законодавчо закріплених функцій діяльності органів влади;
– проведення класифікації нормативно визначених функцій цих органів за типологічними групами;
– підготовка пропозицій щодо уточнення функцій органів державної влади за результатами функціонального обстеження.

Наслідками такого обстеження можуть бути як структурно-функціональні зміни в органах виконавчої влади (уточнення та оптимізація їх функцій), структурно-організаційні зміни в них (утворення, реорганізація, ліквідація органів, реформування внутрішніх структур), оцінка ресурсоємності функцій органів виконавчої влади, так і зміни процедур діяльності.

Серед основних заходів реалізації Національної антикорупційної стратегії на 2011 - 2015 роки, схваленої Указом Президента України від 21 жовтня 2011 р. № 1001/2011, щодо реформування системи державного управління та адміністративних процедур передбачалося, зокрема, усунути випадки поєднання в одному органі виконавчої влади контрольно-наглядових (інспекційних) функцій та функцій з надання адміністративних послуг [2]. З цією метою пп. 2 п. 1 розділу 1 додатка 2 до Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011 – 2015 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28 листопада 2011 р. № 1240, було визначено Національному агентству України з питань державної служби (далі – Нацдержслужба України), центральним та місцевим органам виконавчої влади провести протягом 2012 року функціональний огляд органів державної влади з підготовкою підсумкового звіту та відповідних пропозицій щодо внесення за його результатами змін до законодавства.

На виконання зазначених рішень керівництва держави та відповідно до Порядку проведення функціонального обстеження органів виконавчої влади, затвердженого наказом Головдержслужби України від 20 березня 2010 р. № 84, протягом вересня-жовтня 2012 року проводився функціональний огляд (обстеження) структурних підрозділів апарату Міністерства внутрішніх справ України (далі – структурні підрозділи).

Проведення функціонального огляду (обстеження) мало на меті вирішити завдання щодо спрямування діяльності МВС на досягнення запланованого, науково обґрунтованого результату, який відповідає пріоритетам державної політики; здійснення аналізу конституційно й законодавчо закріплених функцій діяльності МВС; проведення класифікації нормативно визначених адміністративних послуг та контрольно-наглядових (інспекційних) функцій; підготовки пропозицій щодо уточнення адміністративних послуг та контрольно-наглядових (інспекційних) функцій.

Керуючись Методичними рекомендаціями щодо проведення функціонального обстеження органів державної влади, затвердженими наказом Нацдержслужби України від 27 липня 2012 р. № 155 „Про організацію проведення функціонального обстеження органів державної влади в 2012 році”, з метою організації цієї роботи в Міністерстві проводилися відповідні заходи.

Робоча група з організації й проведення функціонального обстеження (огляду) підрозділів МВС (далі – Робоча група) здійснювала консультативне-методичне супроводження, загальну координацію та організаційне забезпечення проведення функціонального огляду, аналіз пропозицій комісій з проведення функціонального огляду та узагальнення його результатів. Комісії з проведення функціонального огляду створювалися в усіх структурних підрозділах апарату Міністерства з метою безпосереднього проведення обстеження, що включало збір, аналіз та узагальнення інформації щодо функціональної діяльності структурних підрозділів та служб МВС України, а також іншої необхідної для проведення функціонального огляду інформації.

На першому етапі проведення функціонального огляду (обстеження) було здійснено збір первинної документальної інформації та матеріалів, необхідних для проведення функціонального огляду структурних підрозділів відповідно до визначеної мети обстеження. Зокрема, здійснювався збір інформації про завдання, повноваження і функції МВС України, його структурних підрозділів та служб, які закріплені в Конституції України, законодавчих та інших нормативно-правових актах, що безпосередньо регламентують їх діяльність.

Посадовими особами структурних підрозділів на розгляд комісій з проведення функціонального огляду збиралися та подавалися такі документи:
– перелік нормативно-правових актів, що визначають повноваження відповідного підрозділу або служби;
– закони України, нормативні укази Президента України, директивно-розпорядчі документи Кабінету Міністрів України;
– організаційно-розпорядчі акти МВС України;
– спільні з іншими відомствами накази та розпорядження що стосуються діяльності відповідного структурного підрозділу;
– положення про структурний підрозділ, а також регламент його роботи (за наявності).

На другому етапі на основі зібраної первинної документальної інформації та матеріалів комісіями здійснювався нормативний аналіз повноважень і функцій відповідного підрозділу або служби з метою виявлення повноважень і функцій, якими вони наділені й які реально виконуються.

При цьому виконувався аналіз та формувалися висновки щодо подальшої оптимізації функцій, що передбачає усунення зайвого державного втручання. Членами комісій надавалися пропозиції щодо внесення у подальшому змін до законодавства України та підзаконних відомчих нормативно-правових актів щодо ліквідації необґрунтованих або надлишкових функцій, усунення дублювання у виконанні функцій тощо, а також позначалися функції та повноваження, які на сьогодні реалізуються структурним підрозділом, але вони поки що не знайшли відображення, закріплення в законодавстві.

Із одержаних таким чином функцій, що реально виконуються структурним підрозділом, у процесі аналізу відокремлювалися контрольно-наглядові (інспекційні) функції та функції з надання адміністративних послуг відповідного підрозділу або служби.

У ході третього етапу здійснено обговорення висновків і пропозицій членів комісій на нарадах відповідних структурних підрозділів та служб.
Колегіальному обговоренню на нарадах підлягало ряд принципових питань відповідно до завдань, передбачених функціональним оглядом (обстеженням), зокрема щодо виявлення та ліквідації надлишкових або необґрунтованих контрольно-наглядових (інспекційних) функцій чи функцій із надання адміністративних послуг, усунення дублювання, паралелізму у виконанні функцій різними структурними підрозділами МВС України або іншими органами виконавчої влади, а також щодо пошуку нових завдань та функцій, які мають бути покладені на органи внутрішніх справ України і закріплені в законодавстві. На основі проведеної роботи комісіями готувалися звіти про проведення функціонального огляду в структурному підрозділі, які направлялися для подальшого вивчення та узагальнення до Робочої групи.

На четвертому етапі проведення дослідження Робочою групою напрацьовувалися пропозиції щодо можливих змін функціональної та організаційної структур у системі МВС України, а також подальших організаційних дій щодо відповідних відомчих функцій, стосовно яких виникли проблемні питання.

При цьому аналізувалися звіти, подані комісіями структурних підрозділів, з метою підготовки узагальнених пропозицій, які повинні були дати відповіді залежно від предмета та завдань функціонального огляду підрозділів МВС України, а саме щодо виключення дублювання функцій і наявності незабезпечених напрямів діяльності структурних підрозділів, а також ужиття відповідних організаційних дій з усунення виявленого поєднання контрольно-наглядових (інспекційних) функцій та функцій з надання адміністративних послуг стосовно кожної такої функції.

Результати обговорення на нарадах Робочої групи контрольно-наглядових (інспекційних) функцій та функцій з надання адміністративних послуг оформлялися у відповідні переліки, а саме: Перелік адміністративних послуг структурних підрозділів МВС України та нормативно-правих актів України, що регламентують діяльність ОВС з їх надання, та Перелік контрольно-наглядових (інспекційних) функцій ОВС та нормативно-правих актів України, відповідно до яких здійснюється їх виконання.

П'ятий етап проведення функціонального огляду полягав у виявленні функцій, які можуть бути передані, за можливості, на виконання аутсорсеру (тобто організації будь-якої форми власності при збереженні державного контролю за реалізацією переданих функцій). Під час виявлення таких функцій враховувався функціональний вміст службових обов'язків за посадою працівників і службовців системи МВС України на основі посадових інструкцій. Зазначимо, що данні, отримані у ході проведення функціонального аналізу діяльності за посадою працівників і службовців у подальшому враховувалися під час розробки профілів професійної компетентності.

За результатами цього етапу функціонального огляду складався Перелік виявлених поєднань контрольно-наглядових функцій та функцій з надання адміністративних послуг МВС України та готувалися висновки Робочої групи щодо подальших дій із усунення зазначеного протиріччя в діяльності відповідних структурних підрозділів і служб.

Отже, проведений протягом вересня-жовтня 2012 року функціональний огляд (обстеження) структурних підрозділів апарату МВС України сприяв вивченню особливостей чинної на той час організаційної структури, завдань, повноважень і функцій в цілому МВС, як центрального органу виконавчої влади, так і його структурних підрозділів, а також дозволив визначити основні напрями оптимізації функціональної та організаційної структур, удосконалення діяльності структурних підрозділів та служб, підвищення рівня відповідальності працівників за виконання покладених на них службових обов'язків.

У той же час слід зазначити, що оскільки функціональна структура ОВС залежить від конкретних умов, у яких ці органи діють, а також від нормативного забезпечення їх діяльності, вичерпний перелік завдань та функцій МВС України можливий після створення нормативної моделі функціональної структури ОВС України.

Література

1. Методика функціонального обстеження МВС України, його органів, підрозділів та організацій: Методика / Т.О. Проценко, І.П. Голосніченко, О.Г. Циганов, П.П. Кульчицький, І.В. Бойко / За заг. ред. І.П. Голосніченка. – К.: ДНДІ МВС України, 2009. –36 с.
2. Про Національну антикорупційну стратегію на 2011 - 2015 роки: Указ Президента України від 21 жовтня 2011 р. № 1001/2011 // Офіційний вісник України. – 2011. – № 83. – Ст. 3020.