УДК: 342.9 Удосконалення механізму взаємодії між персоналом ОВС та приватними особами в ході здійснення сервісно-публічної діяльності Голосніченко І.П., доктор юридичних наук, професор,
Заслужений юрист України
АННОТАЦИЯ
Раскрываются особенности публичной сервисной деятельности органов внутренних дел. Приводится характеристика взаимодействия между органами внутренних, их персоналом и частными лицами.
Ключевые слова: сервисная деятельность, органы внутренних дел, административные услуги, взаимодействие.
АНОТАЦІЯ
Розкриваються особливості публічної сервісної діяльності органів внутрішніх справ. Наводиться характеристика взаємодії між органами внутрішніх справ, їх персоналом і приватними особами.
Ключові слова: сервісна діяльність, органи внутрішніх справ, адміністративні послуги, взаємодія.
SUMMARY
The peculiarities of the public service activities of the Interior. The characteristic of the interaction between the internal organs and their staff and individuals.
Keywords: service activities, police, administrative services, interaction.
Сервісно-публічна діяльність органів внутрішніх справ - це діяльність щодо забезпечення прав і свобод, а також законних інтересів фізичних та юридичних осіб приватного права. В результаті такої діяльності міліція надає державні послуги приватним особам, серед яких найважливіше місце займають адміністративні послуги. Дослідження проблематики адміністративних послуг має бути спрямоване на вироблення єдиних методологічних засад правового їх регулювання та організації системи надання цих послуг. Сюди мають включатися і питання взаємодії органів влади з приватними особами в результаті їх надання і отримання. Важливе місце в сервісно-публічній діяльності органів внутрішніх справ мають і інші платні послуги, які в окремих літературних джерелах називають господарськими послугами [1], при наданні їх відносини взаємодії з громадянами та іншими приватними особами мають бути чітко врегульованими і реалізація норм, що регламентують діяльність з надання таких послуг, має відповідати адміністративно-процедурним приписам уповноваженого органу влади.
Взаємодія в органах внутрішніх справ і взаємодія в системі внутрішніх справ є спорідненими, але різними поняттями. Взаємодія в органах внутрішніх представляє собою взаємодію між окремими структурними ланками, а також працівниками цих органів. За К.К. Ермаковим "Взаємодія в органах внутрішніх справ – це заснована на законах та підзаконних актах, погоджена за метою, місцем та часом діяльність різних ланок системи органів внутрішніх справ по охороні громадського порядку та боротьбі зі злочинністю" [2]. В радянські часи таке визначення взаємодії в органах внутрішніх справ, мабуть, було виправданим. Адже питання надання адміністративних послуг в цей час не стояло на порядку денному. Громадське оцінювалось завжди вище індивідуального, особистого. Поняття взаємодії в органах внутрішніх справ, яке визначено вже в нових умовах, умовах незалежності нашої держави є кардинально іншим. Взаємодію в органах внутрішніх справ, – писав В.М. Плішкін, – можна визначити як такий стан взаємозв'язків між елементами системи органів внутрішніх справ, при якому вони справляють взаємний вплив один на одного та на відповідну сферу діяльності. [3]. Якщо у виконанні рішення беруть участь декілька підрозділів чи виконавців, то важко собі уявити, щоб вони могли діяти ізольовано один від одного (хоча теоретично можна уявити собі і таку ситуацію). Як правило, кожний учасник виконання того чи іншого рішення виконує свою частину загального завдання. Ці частини загального завдання можуть виконуватися декількома учасниками паралельно. Окремі завдання можуть базуватися на результатах завдань, які виконувалися іншими учасниками. Все це неможливо без організації взаємодії між виконавцями та координації їх зусиль. Взаємодія може бути виявом ініціативи виконавців, результатом виконання ними вимог відповідних нормативних актів, але насамперед взаємодія – це результат координуючих зусиль суб'єкта управління. [3, с. 503].
Формами організації взаємодії та координації В.М. Плішкін називав:
- взаємний обмін інформацією;
- спільне проведення нарад, інструктажів, занять;
- підготовка та видання спільних управлінських рішень;
- спільна практична діяльність з поданням різноманітної допомоги один одному;
- спільне здійснення контролю та загальне підбивання підсумків роботи.
Він вважав, що поряд з внутрішньою взаємодією є й другий вид взаємодії – зовнішній, між різними системами управління, наприклад, райвідділ внутрішніх справ та райвідділ народної освіти.
Однак проблема взаємодії між органами внутрішніх справ, їх персоналом і приватними особами весь час знаходилася за межами інтересів українських вчених. Нажаль в існуючих нині юридичних літературних джерелах ми не знаходимо визначення взаємодії персоналу ОВС з приватними особами. Цей вид взаємодії відноситься до взаємодії зовнішньої і має базуватися на загальних засадах взаємодії суб’єктів публічного і приватного права.
Для формулювання поняття взаємодії між персоналом ОВС та приватними особами в ході здійснення сервісно-публічної діяльності необхідно виділити певні особливості взаємовідносин між названими суб’єктами.
Взаємодія між персоналом ОВС та приватними особами в ході здійснення сервісно-публічної діяльності як і взаємодія між суб’єктами публічного права (державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами) також представляє собою спільні дії. Однак ці дії здійснюються органами внутрішніх справ і приватними особами.
Органи внутрішніх справ, їх персонал діють в межах, визначених правом. Заінтересована особа в результатах такої взаємодії є громадянин, іноземець або юридична особа приватного права. Дії працівника ОВС у відносинах взаємодії спрямовані на задоволення інтересу приватної особи.
Даний вид взаємодії можливий лише коли приватна особа без відповідних дій персоналу органу внутрішніх справ не може реалізувати свої права, свободи та інтереси. У випадках можливості їх реалізації без втручання працівників державних органів, працівники ОВС не повинні вступати у відносини з приватною особою.
Взаємодія відбувається за місцем і часом визначеним в нормах адміністративного права.
Сервісно-публічна діяльність персоналу ОВС, в результаті якої приватна особа отримує адміністративну послугу, здійснюється за плату по тарифу, передбаченому в законодавстві.
Отже, взаємодія між персоналом ОВС та приватними особами в ході здійснення сервісно-публічної діяльності – це заснована на законах та підзаконних актах, погоджена за місцем та часом діяльність відповідних суб’єктів правовідносин з метою забезпечення прав, свобод і законних інтересів громадян, іноземців та юридичних осіб приватного права за визначену законодавством плату, що вноситься цими особами при умові отримання ними відповідної якості послуги, яка надається ОВС.
Механізм такої взаємодії включає декілька елементів (засобів) з допомогою яких приватна особа отримує результат, якого вона чекала. До цих елементів в першу чергу відносяться норми права, на основі яких здійснюються спільні дії працівників органів внутрішніх справ і приватних осіб. Норми права, що регулюють відносини взаємодії між персоналом ОВС та приватними особами в ході здійснення сервісно-публічної діяльності, можна поділити на норми законів, до яких потрібно віднести норми Закону України «Про адміністративні послуги», правових актів Кабінету Міністрів України, Міністерства внутрішніх справ України. Серед останніх особливо потрібно виділити затверджені МВС України стандарти надання адміністративних послуг. Наприклад, Стандарт адміністративної послуги з оформлення іноземцям та особам без громадянства продовження строку перебування на території України, затверджено наказом МВС України N 84 від 02.02.2012 р.
Наступним елементом механізму є відносини взаємодії, тобто спільні дії працівників органу внутрішніх справ і приватної особи. Наприклад, спільна діяльність з прийому-передачі документів для отримання адміністративної послуги.
Акти реалізації норм права щодо надання та одержання адміністративної послуги також є елементом механізму взаємодії між персоналом ОВС та приватними особами в ході здійснення сервісно-публічної діяльності.
Процедури взаємодії закріплені в Законі України «Про адміністративні послуги», а також щодо кожного виду адміністративної послуги мають бути виписані у відповідному регламенті.
Удосконалення механізму та процедури взаємодії між персоналом ОВС та приватними особами в ході сервісно-публічної діяльності має здійснюватись щодо кожного елементу такої взаємодії. Перш за все це стосується наявності правових актів, які б регулювали порядок «сервісного» обслуговування органами внутрішніх справ приватних осіб. Норми цих актів мають бути чітко сформульованими і адекватно регулювати порядок здійснення дій суб’єктів взаємовідносин. Нещодавно прийнято Закон України «Про адміністративні послуги». Однак одного тільки закону для регулювання відносин «сервісного» обслуговування приватних осіб органами виконавчої влади недостатньо. У кожній цивілізованій державі і особливо в державах, які входять до Європейського Союзу, функціонує кодекс законів або закон, який регулює порядок здійснення адміністративних процедур. В нашій державі проект подібного нормативно-правового акту (Адміністративний процедурний кодекс України) напрацьований досить давно, але до цього часу не прийнятий законодавцем. В 2012 році МВС України розпочало прийняття стандартів адміністративних послуг. Звичайно, що це є першою спробою регулювання надання на відповідному рівні адміністративних послуг і без помилок тут не обійтись. Наприклад, нормативний акт «Стандарт адміністративної послуги з оформлення іноземцям та особам без громадянства продовження строку перебування на території України» уже в нормі, яка визначає його призначення допускає неадекватність визначень. «Цей Стандарт, – закріплено в п. 1 даного правового акту, – визначає загальні відомості про адміністративну послугу з оформлення іноземцям та особам без громадянства продовження строку перебування на території України, встановлює строки, порядок та послідовність виконання процедурних дій щодо надання територіальними органами та підрозділами Державної міграційної служби України цієї адміністративної послуги» [4].
Однак, як вже зазначалось в напрацюваннях ДНДІ МВС України Стандарт адміністративної послуги – це еталон (модель), який містить систематизований комплекс характеристик дій та їх документального забезпечення щодо реалізації прав і свобод фізичних осіб та законних потреб юридичних осіб у конкретній сфері, виражений у відповідному нормативному акті органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування [5, с. 10]. Отже стандарт не може визначати загальні відомості, він визначає еталони найсуттєвіших характеристик адміністративної послуги, її якості.
Крім цього, потрібно не тільки визначити стандарти адміністративних послуг, але й затвердити адміністративні регламенти надання адміністративних послуг. Адміністративний регламент надання державної послуги – це нормативно-правовий акт, що визначає терміни і послідовність дій і (чи) прийняття рішень виконавчого органу держаної влади, які зумовлюють виникнення, зміну чи припинення правовідносин або виникнення (передачу) документованої інформації (документа), у зв’язку з безпосереднім зверненням (заявою) фізичної особи, чи організації з метою реалізації їхніх прав, законних інтересів або виконання покладених на них нормативно-правовими актами обов’язків [6, с. 6]. У зв’язку з чим є необхідність визначити предмети регулювання таких правових актів як стандарти та адміністративні регламенти. Потрібно «актом – стандарт» визначити якісні характеристики адміністративної послуги, а «актом – регламент» врегулювати процедури їх надання.
Для організації правовідносин взаємодії потрібно в указаних вище правових актах чітко визначити права і обов’язки їх суб’єктів: органів внутрішніх справ і приватних осіб.
Працівники ОВС мають право вступати у взаємодію з приватними особами для здійснення сервісно-публічної діяльності лише у випадках, визначених нормами права. Недотримання цієї умови є порушенням з боку персоналу органу внутрішніх справ.
Спільні дії працівників органу внутрішніх справ і приватної особи мають бути узгодженими за місцем і часом надання адміністративної послуги. Причому місце, де мають спілкуватися працівник ОВС і приватна особа має визначатись за принципом «Єдиного вікна». В органі внутрішніх справ мають бути організовані центри надання адміністративних послуг, тобто взаємодії ОВС і приватних осіб при одержанні цих послуг, де остання може подати необхідні документи і в цьому ж центрі мати задоволення свого права. Такий підхід вже знайшов впровадження в практику правоохоронних органів. Так, наприклад, Управління ДАІ УМВС України в Житомирській області створило в Житомирі центр за принципом єдиного вікна. Тут приватні особи отримують посвідчення водія, реєструють або знімають з обліку транспортні засоби незалежно від свого місця проживання, чи перебування. Центр знаходиться на другому поверсі будівлі ТОВ "Мега Моторс Груп", в зручному для відвідувачів місці, укомплектований офісними меблями, засобами зв'язку, офісною та комп'ютерною технікою та інформаційними стендами, на яких відвідувач може познайомитися з переліком послуг і зразками необхідних бланків та заяв.
Центр має приміщення для проведення іспитів, кабінети для банківських установ, робочі місця відкритого типу для прийому громадян з питання реєстрації транспортних засобів та оформлення посвідчень водія і зручні місця для відпочинку відвідувачів. Центр за принципом єдиного вікна почав працювати з 20 квітня і за цей період вже надав громадянам Житомирської області сотні послуг з отримання або заміни посвідчення водія та реєстрації, перереєстрації, зняття з обліку транспортних засобів. Визначено розпорядок роботи центру для відвідувачів. Інформація про організацію роботи центру поміщена в інтернетмережі за електронною адресою:
http://www.zhitomir.info/news_108241.html. Подібний центр створено у Львові та деяких інших містах України.
Стандартами відповідних адміністративних послуг передбачено терміни їх надання. Тут потрібно пам’ятати, що відомчі адміністративно-правові норми визначають максимальну часову межу, переходити за яку працівник ОВС не має права. А це у свою чергу означає, що персонал ОВС має, взаємодіючи з
приватною особою, задовольнити її у найкоротший термін, який в деяких правових актах називається розумним строком.
В результаті прийняття акта (рішення) про надання певної адміністративної послуги працівник міліції має звертатися до приватної особи в центрі її надання з
метою ознайомлення з документами, що видаються, попросити уважного їх вивчення для виявлення можливих помилок і неточностей. При виявленні таких вад, він повинен у найкоротший термін усунути недоліки, оформити нові документи і призначити дату і час повторної зустрічі з приватною особою. Крім того, відповідальний працівник ОВС у випадках порушення правових норм має роз’яснити приватній особі порядок оскарження таких дій вищестоящому керівництву, а також до адміністративного суду.
Спілкування працівника міліції і приватної особи при наданні останній послуги доцільно фіксувати відео записуючими пристроями. Це буде відігравати двояку роль, з одного боку працівник міліції буде знаходитьсь під контролем і вразі не уставних дій його поведінка буде фіксуватися приборами, з іншого боку – при розповсюдженні неправдивої інформації з боку приватної особи щодо вимагання хабара або інших протиправних дій з боку персоналу ОВС – працівник може з допомогою відео зйомок виправдатися. Тому рекомендується в містах спілкування персоналу ОВС з приватними особами встановлювати відеокамери.
Працівники міліції у спілкуванні з приватними особами мають бути ввічливими, уважними та чутливими. Вони повинні уміти вислухати громадянина, іноземця чи представника юридичної особи приватного права, уникати конфліктних ситуацій, у випадках, коли особа, яка звернулася за послугою потребує медичної допомоги, почувається зле, надати їй першу допомогу та при необхідності визвати швидку допомогу.
Зрозуміло, що дії працівників міліції мають достатньо регламентуватися нормами права, в свою чергу цей працівник повинен суворо дотримуватися їх приписів. У випадках неможливості виконання таких дій, він має доповісти керівнику органу внутрішніх справ або керівнику його підрозділу. В таких випадках орган внутрішніх справ має направити пропозицію щодо зміни, доповнення або скасування такої норми права вищестоящому керівнику. Такі ж пропозиції можна направляти профільному Комітету Верховної Ради України, коли мова йде про недоліки законодавчих актів, в інших випадках – суб’єкту підзаконної нормотворчості.
Література:
1. Виконавча влада і адміністративне право. За заг. ред. В.Б.Авер’янова. – К.: Видавничий дім «Ін-Юре», 2002. – С. 175.
2.Ермаков К.К. Взаимодействие й координация в органах внутренних дел: Лекция. – М., 1971. – С. 4.
3. В.М. Плішкін. Теорія управління органами внутрішніх справ: Підручник. - К.: Національна академія внутрішніх справ України, 1999. – С. 503.
4. Офіційний Вісник України. – 2012. – № 25. – ст. 955
5. Розроблення та запровадження стандартів адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ: метод. рек. / І.П. Голосніченко, О.Г.Циганов, П.П.Кульчицький, І.В.Бойко; за заг. ред.. М.Г.Вербенського. – К.: ДП «Розвиток», 2011.
6. Методика розроблення адміністративних регламентів із надання державних послуг органами та підрозділами внутрішніх справ: методика / І.П. Голосніченко, О.Г.Циганов, І.В.Бойко; за заг. ред.. Т.О. Проценка. – К.: ДП Друкарня МВС України, 2011.
- учасник зараз на форумі
- учасник зовні форуму