Форум Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка

УДК 342.95:351.74

ЩОДО СТАНДАРТІВ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ

Афанасьєв К.К., кандидат юридичних наук, доцент,
Луганський державний університет внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка

У статті досліджуються поняття та роль стандартів надання адміністративних послуг, питання їх дотримання в діяльності суб’єктів надання таких послуг.
Ключові слова: адміністративна послуга, стандарт надання адміністративної послуги, суб’єкт надання адміністративних послуг, оцінка якості надання адміністративних послуг.

В статье исследуются понятие и роль стандартов предоставления административных услуг, вопросы их соблюдения в деятельности субъектов предоставления таких услуг.
Ключевые слова: административная услуга, стандарт административной услуги, субъект предоставления административных услуг, оценка качества предоставления административных услуг

The article investigates the notion and the role of standards of providing the administrative services; the issues of their observance in the activity of the subjects providing such services.
Key words: administrative service, standard of the administrative service, subject providing administrative services, quality estimation of providing the administrative services.

Істотні зміни у правовому житті українського суспільства визначають необхідність подальшого розроблення теорії інституту адміністративних послуг. Сьогодні адміністративні послуги є стратегічно важливою складовою діяльності публічної адміністрації України, адже доктрина адміністративних послуг повинна дати новий поштовх для проведення адміністративної реформи в Україні, допомогти реалізації її найважливішого завдання – змінити ідеологію діяльності держави з владарювання на служіння народу.

До предмету галузі адміністративного права, на думку вчених, доцільно включати й суспільні відносини, які формуються у ході діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо надання приватним особам адміністративних послуг [1, 10; 2, 19]. Треба акцентувати, що надання адміністративних послуг по суті уявляє собою діяльність уповноважених владних суб’єктів з видачі різноманітних документів дозвільного характеру. Отже, ідеться не про виникнення якихось нових суспільних відносин, а про необхідність надання існуючим правовідносинам сервісного (обслуговуючого) характеру, запровадження нової ідеології відносин держави і людини, яка належним чином впливатиме на демократизацію суспільних відносин у сфері державного управління.

Необхідно враховувати й висловлену у науковій літературі точку зору, відповідно до якої у запропонованому вигляді новий інститут адміністративних послуг
повністю дублює давно існуючі в українському правовому полі інститут адміністративних обліковолегалізуючих проваджень, який регламентований законами України та підзаконними актами, внаслідок чого стає незрозумілим запровадження іноземного досвіду в тому напрямі, де давно існує визначена система та упорядкована процедура діяльності публічних органів управління, яку можна удосконалювати та приводити у відповідність з європейськими стандартами, але не ігнорувати як неіснуючу чи застарілу [3, 16].

Питанням діяльності органів публічної влади, пов’язаної з наданням адміністративних послуг, присвячено значну кількість наукових праць, серед яких можна навести роботи В. Б. Авер’янова, Н. О. Александрової, О. М. Бандурки, С. О. Баранова, В. М. Бесчастного, Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука, І. П. Голосніченка, В. Л. Грохольського, Т. О. Гуржія, Є. В. Додіна, І. В. Дроздової, Д. Г. Заброди, Ю. В. Іщенка, Р. А. Калюжного, І. Б. Коліушка, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпакова, А. Т. Комзюка, С. Ф. Константінова, О. В. Кузьменко, Р. О. Куйбіди, В. І. Курила, Є. В. Курінного, Є. О. Легези, М. Б. Острах, Г. М. Писаренко, Д. В. Приймаченка, В. П. Пєткова, О. О. Сосновика, С. Г. Стеценка, В. В. Столбової, В. П. Тимощука, О. П. Угровецького, В. І. Шишкіна та інших відомих правників. Водночас формування національного законодавства, положення якого визначають вимоги до сервісної діяльності публічної адміністрації, в окремих питаннях уявляється незавершеним. Метою даної роботи є аналіз поняття та ролі стандартів надання адміністративних послуг як необхідної умови якісної реалізації прав приватними особами під час отримання адміністративних послуг.

Для правильного розуміння сутності стандартів адміністративних послуг доцільно враховувати історичний аспект здійснення сервісної діяльності органами державної влади України.

Як відомо, теорію публічних послуг запозичено з досвіду розвинених держав (Велика Британія, США, Канада та ін.), де з 80-х років XX століття відбулася зміна пріоритетів у державній діяльності, а також у засадах і формі відносин між владою і громадянами. А в Україні при використанні категорії «послуги» акцент робиться на адміністративній процедурі їх надання внаслідок того, що головними ідеологами запровадження теорії послуг є, насамперед, представники науки адміністративного права (В. Б. Авер’янов, І. Б. Коліушко) [4, 116].

Так, починаючи з кінця 1980-х рр. багато розвинених країн світу, серед яких Велика Британія, США, Канада, Нідерланди, Швеція, Фінляндія запровади¬ли систему оцінювання роботи урядових органів, у тому числі з надання ад¬міністративних послуг, що ґрунтується на критерії рівня задоволення очіку¬вань та уподобань споживачів. Передумовою здійснення такого оцінювання є проведення широкомасштабних досліджень (опитувань, анкетувань, інтерактивних голосувань, соціологічних досліджень тощо) серед споживачів послуг. Головна мета таких досліджень – визначення очікувань споживачів послуг, які стають критерієм оцінювання якості послуг та встановлення зовнішніх та внутрішніх стандартів роботи адміністративних органів, що надають послуги [5, 9].
Науковці наголошують, що теорія публічних (і в тому числі адміністративних) послуг має різну поширеність і вагу в різних країнах. У тих країнах, звідки до нас прийшла ідея послуг, зокрема в країнах Північної Європи та Північної Америки, категорія «послуг» стосовно публічного сектору є дуже популярною, але вживається в досить широкому значенні. Фактично йдеть¬ся про «публічні послуги», «послуги адміністрації», «послуги для громадян», «послуги для бізнесу» тощо.

Акцент у цих країнах робиться не на юридичну складову, а на те, що всі продукти (рішення, дії, консультації тощо) публічної адміністрації у відносинах з приватними особами є послугами. Для країн романо-германської системи права акцент на «послуги» в публічному секторі і в публічному праві є меншим. Там категорія послуг, якщо і викорис¬товується, виконує швидше політичне (ідеологічне) аніж правове значення.

Причому у лідерів романо-германської системи права (насамперед у Франції та Німеччині) про український еквівалент «адміністративних послуг» в чистому вигляді також не йдеться. В цих країнах категорія «послуг» включає в себе всю діяльність органів влади, починаючи від реєстрації місця проживання і видачі паспортів і закінчуючи доступом до музеїв та бібліотек, продажем пакетів для сміття. Отже, дослідники констатують, що західні родоначальники теорії послуг держави (публічних послуг) не надають цим категоріям чіткого юридичного визначення, а приклади ухвалення спеціальних законів з цієї проблематики (крім питання плати за послуги) також невідомі [5, 11-12].

Вітчизняні вчені найчастіше розглядають адміністративні послуги в двох аспектах:
а) як публічно-владну діяльність суб’єкта публічної адміністрації, спрямовану на забезпечення (юридичне оформлення) умов для реалізації прав, свобод та законних інтересів фізичної або юридичної особи, яка здійснюється за заявою цієї особи;
б) як результат публічно-владної діяльності такого органу, яку спрямовано на забезпечення (юридичне оформлення) умов для реалізації прав, свобод та інтересів фізичної або юридичної особи, за заявою особи [1, 241].

Не зважаючи на відсутність достатньої єдності поглядів науковців щодо поняття та ознак адміністративних послуг, вважаємо за доцільне й необхідне керуватися положеннями чинного законодавства. Так, Закон України «Про адміністративні послуги» [6] визначає, що адміністративна послуга – це результат здійснення владних повноважень суб’єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов’язків такої особи відповідно до закону.

У даному контексті треба підкреслити, що результат має бути логічно пов’язаним з існуванням (визначенням, закріпленням в праві) певних вимог до нього. Тобто під час сервісної діяльності суб’єктам надання послуг необхідно дотримуватися державних стандартів, які встановлюють вимоги щодо якості та змісту результату цієї діяльності. Тому вважаємо, що подальший розвиток України як демократичної, соціальної та правової держави вимагає суттєвого підвищення якості надання адміністративних послуг на основі стандартизації сервісної діяльності.

У спеціальній літературі термін «стандарт» визначається як документ, розроблений на основі консенсусу та затверджений уповноваженим органом, що встановлює призначені для загального і багаторазового використання правила, інструкції або характеристики, які стосуються діяльності чи її результатів, включаючи продукцію, процеси або послуги, дотримання яких є обов'язковим, а термін «стандартизація» як діяльність, що полягає у встановленні положень для загального і багаторазового застосування щодо наявних чи можливих завдань з метою досягнення оптимального ступеня впорядкування у певній сфері, результатом якої є підвищення ступеня відповідності продукції, процесів та послуг їх функціональному призначенню, усуненню бар'єрів у торгівлі і сприянню науково-технічному співробітництву. [7]. Відносно стандарту адміністративної послуги безумовно необхідно говорити про нормативно-правові вимоги щодо кількісних та якісних характеристик сервісної діяльності уповноважених суб’єктів права.

Так, в одному з проектів Закону України «Про адміністративні послуги» [8] стандартом адміністративної послуги було визначено акт адміністративного органу, який містить вичерпну інформацію щодо порядку надання конкретної адміністративної послуги та щодо внутрішньої організації діяльності адміністративного органу з надання такої послуги. Цей стандарт повинен містити посилання на нормативно-правові акти, що стосуються надання адміністративної послуги. А у разі коли повноваження з надання послуги надано місцевим органам виконавчої влади, територіальним органам центральних органів виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, на виконання делегованих повноважень, відповідальний за надання адміністративної послуги центральний орган виконавчої влади затверджує типовий стандарт надання адміністративної послуги, відповідно до якого інші суб’єкти затверджують власні стандарти надання такої послуги.

Як зазначають науковці, для створення належних правових засад стандартизації послуг важливим є використання в законодавстві усталеної термінології та пропонують використовувати такі основні терміни:
- стандарт адміністративної послуги – нормативно-правовий акт, розроблений на основі консенсусу, і затверджений уповноваженим органом, який встановлює нормативні значення показників кількості, якості та доступності послуги та інші норми, обов’язкові для виконання, які забезпечують право фізичних та юридичних осіб на одержання адміністративних послуг установленої кількості та якості;
- внутрішній (відомчий) стандарт адміністративної послуги – нормативно-правовий акт, розроблений та затверджений в установленому порядку центральним органом виконавчої влади, організацією, у якій встановлені для загального та багаторазового використання й обов’язкового виконання вимоги (правила), принципи щодо надання послуг, спрямовані на максимальне задоволення потреб й очікувань одержувача послуги;
- якість адміністративної послуги – сукупність характеристик адміністративної послуги, які визначають її здатність задовольняти потреби й очікування одержувача щодо змісту (результату) послуги [9, 119].

При цьому правильно наголошується, що стандарти – це документи динамічного характеру, а тому потребують періодичного перегляду й уточнення з урахуванням інноваційних процесів та нових вимог споживачів послуг. Так, відносно послуг, що надаються органами внутрішніх справ, оптимальним запропоновано вважати варіант, коли стандарт адміністративної послуги аналізується й розглядається структурним підрозділом центрального апарату МВС – розробником на предмет забезпечення належної якості послуги, а також можливості уніфікації стандартів подібних послуг, не пізніше ніж через рік після його прийняття, а упровадження, а надалі – за необхідністю, залежно від актуальності результатів моніторингу [9, 120].

На думку дослідників, заслуговує на увагу й зарубіжний досвід розроблення та встановлення стандартів послуг. Так, для того щоб досягти успіху у сфері оцінки якості послуг, у Канаді розроблені чіткі «Стандарти надання послуг» у формі Хартій надання послуг для зовнішнього користування, а також «Цілі з надання послуг» для внутрішнього користування на рівні міністерств з метою контро¬лю за роботою щодо покращення рівня обслуговування та підвищення рівня задоволеності громадян.

Стандарти послуг зазвичай мають дві складові:
1) Власне «стандарт послуги» як зобов’язання — публічна заява (звернена до клієнтів і персоналу), в якій описується рівень об¬слуговування, на який можуть очікувати клієнти, написана з точ¬ки зору клієнтів (наприклад, після отримання заповненої клієн¬том заяви, рішення щодо неї має бути прийнято, як правило, впродовж 10 робочих днів). Стандарти послуг включають такі аспекти надання послуг як зв’язок, доступ, своєчасність, взаємодія між співробітниками і клієнтами тощо.
2) Стандарт послуги як «ціль» — внутрішній критерій (доводить¬ся до відома лише персоналу), який являє собою відсоток (або ступінь) очікуваного досягнення заявлених стандартів послуг (наприклад, підрозділ прагне досягти встановлено¬го стандарту в 90% наданих послуг). Канадські експерти наголошують на тому, що в перший рік встановлення цілей відсоток їх досягнення може бути нижчим з перспективою підвищення в наступному році і через рік. Це вимірюваний показник поліп¬шення рівня надання послуг персоналом [5, 38].

В Україні важливе значення для реалізації державної політики та розвитку сфери адміністратив¬них послуг мала «Концепція розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади» [10], схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України в лютому 2006 р., більшість положень якої є прийнятними також для органів місцевого самоврядування. Одним із ключових напрямів розвитку системи надан¬ня адміністративних послуг визначено підвищення якості надання адміністративних послуг та її оцінка, а одним з важливих завдань – необхідність розробити стандарти надання адміністративних послуг. В урядовому доку¬менті вперше було наведено перелік кри¬теріїв оцінки якості надання адміністративних послуг, до яких віднесено: результативність; своєчасність; доступність; зручність; відкритість; повага до особи; професійність.

Серед новітніх наукових розробок заслуговує уваги дослідження Острах М.Б. щодо сутності провадження з надання адміністративних послуг. Зокрема під провадженням з надання адміністративних послуг пропонується розуміти врегульований адміністративно-правовими нормами адміністративний регламент, порядок якого визначає діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з розгляду заяви фізичної або юридичної особи про видачу адміністративного акта (дозволу, ліцензії, реєстрації, сертифіката тощо), спрямованого на забезпечення її прав і законних інтересів та/або на виконання особою визначених законом обов’язків [11, 16]. З наведеним слід погодитися, адже стандарти надання послуг є, умовно кажучи, «правонаступниками» та уявляють собою по суті вищезгадані регламенти.

Важливе значення для запровадження стандартів адміністративних послуг мало створення центрів надання адміністративних послуг відповідно до вимог ст. 12 Закону України «Про адміністративні послуги», діяльність яких здійснюється згідно зі спеціальним Положенням [12]. Внаслідок тенденції децентралізації державного управління помітно підвищується роль нормативного регулювання діяльності центрів надання адміністративних послуг, що утворені в межах територіально-адміністративних одиниць нашої держави [13]. При цьому перелік адміністративних послуг, які надаються через центр, суб’єктами надання яких є органи виконавчої влади, визначається органом (посадовою особою), що прийняв рішення про його утворення, та включає адміністративні послуги органів виконавчої влади, перелік яких затверджується Кабінетом Міністрів України.

Водночас, на думку сучасних вчених, детальний аналіз переліків адміністративних послуг, що надаються органами влади, свідчить про наявність низки загальних проблем, окремі з яких безпосередньо пов’язані з відсутністю належних стандартів надання адміністративних послуг. Зокрема до таких можна віднести: різний ступінь деталізації адміністративних послуг; суперечність законодавству; відсутність уніфікованого підходу до показників обсягу (змісту); складність збору інформації та оцінки надання послуг тощо [14, 113].

На підставі вищезазначеного можна зробити певні висновки. По-перше, потребує вдосконалення нормативне закріплення стандартів надання адміністративних послуг. По-друге, заслуговує на увагу закріплення в законодавстві терміну «стандарт адміністративної послуги», наприклад, в такій редакції: стандарт адміністративної послуги – нормативно-правовий акт, розроблений і затверджений уповноваженим органом публічної адміністрації, який встановлює нормативні значення показників кількості, якості та доступності послуги та інші норми, обов’язкові для виконання, які забезпечують право приватних осіб на одержання адміністративних послуг установленої кількості та якості. По-третє, необхідно проаналізувати ефективність організаційно-правових заходів щодо впровадження стандартів в діяльність суб’єктів надання адміністративних послуг, здійснених на виконання положень Закону України «Про адміністративні послуги», за результатами якого виробити подальші кроки у сфері стандартизації сервісної діяльності.

Використана література:

1. Коломоєць Т. О. Адміністративне право України. Академічний курс : підручник / Т. О. Коломоєць. – К. : Юрінком Інтер, 2011. – 576 с.
2. Стеценко С. Г. Адміністративне право України: Навчальний посібник. – Вид. 2-ге, перероб. та доп. – К. : Атіка, 2009. – 640 с.
3. Кузьменко О.В. Щодо доцільності запровадження інституту адміністративних послуг // Право України. – 2007. - № 6. – С. 15-17.
4. Адміністративна процедура та адміністративні послуги: зарубіжний досвід і пропозиції для України/[Автор-упорядник В.П. Тимощук].–К.: Факт,2003.–496с.
5. Державна політика у сфері надання дозвільних послуг. Навч. посіб./уклад. О. Рудік; за ред. В. Лисенка.- Запоріжжя: Видавництво «К.І.С.», 2013. - 120 с.
6. Про адміністративні послуги : Закон України від 6 вересня 2012 року № 5203-VI //Відомості Верховної Ради України. – 2013. - № 32. - Ст.409.
7. Вікіпедія – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://uk.wikipedia.org/
8. Проекти Закону України «Про адміністративні послуги» реєстр. № 6020 від 29.01.2010, № 6199 від 16.03.2010, № 9435 від 17.07.2012. - [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.rada.gov.ua:8080/pls/zweb_n/webproc41?id
9. Кульчицький П.П. Стандартизація державних послуг, що надаються органами внутрішніх справ України: організаційно-методичні аспекти // Теорія та практика забезпечення якісного управління у сфері діяльності Міністерства внутрішніх справ : матеріали Міжнародної науково-практичної конференції, Київ, 27 листопада 2009 р. / Упорядники: Т.О. Проценко, І.П. Голосніченко, О.Г. Циганов, П.П. Кульчицький / За заг. ред. Т.О. Проценка. – К. : ДНДІ МВС України, 2009. – 231 с.
10. Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 р. № 90-р // Офіційний вісник України. – 2006. – № 7. – Ст. 376.
11. Острах М.Б. Провадження з надання адміністративних послуг в Україні : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / М. Б. Острах. – Херсон, 2013. – 20 с.
12. Про затвердження Примірного положення про центр надання адміністративних послуг : Постанова Кабінету Міністрів України від 20 лютого 2013 р. № 118 // Офіційний вісник України. – 2013. - № 16. – Ст. 557.
13. Положення про Центр надання адміністративних послуг м. Луганська : рішення Луганської міської ради – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://gorod.lugansk.ua/poslugi/
14. Гринюк Р.Ф., Синкова О.М. Організаційно-правові засади створення переліку адміністративних послуг // Держава і право. Збірник наукових праць. Серія: Юридичні і політичні науки. – 2013. – Випуск 61. – с. 108 – 114.