Форум Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка

УДК 342.92

ОСОБЛИВОСТІ РОЗУМІННЯ КАТЕГОРІЇ «АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРОЦЕС»

Шопіна І.М., д.ю.н., начальник 2-го НДВ НДЛ проблем правового забезпечення діяльності ОВС Державного науково-дослідного інституту МВС України

У статті на підставі аналізу теоретичних підходів до сутності адміністративного процесу та адміністративного судочинства виокремлено відмінності між ними та запропоновано авторське розуміння наявності широкого та вузького аспектів адміністративного процесу.
Ключові слова: адміністративний процес, адміністративне судочинство, адміністративна діяльність, державне управління, правозастосовна діяльність.

В статье на основании анализа теоретических подходов к сущности административного процесса и административного судопроизводства выделены различия между ними и предложено авторское понимание наличия широкого и узкого аспектов административного процесса.
Ключевые слова: административный процесс, административное судопроизводство, административная деятельность, государственное управление, правоприменительная деятельность.

The article based on an analysis of theoretical approaches to the essence of the administrative process and administrative proceedings highlight the differences between them and suggested the presence of the author's understanding of broad and narrow aspects of the administrative process.
Key words: administrative process, administrative proceedings, administration, public administration, law enforcement.

Майже в кожному дослідженні, присвяченому окремим питанням адміністративного процесу, робляться спроби визначити межі останнього, зокрема, й щодо його співвідношення з адміністративним судочинством. Більшість цих спроб є досить цікавими і заслуговують на уважне вивчення. Разом з тим ситуація, за якої така масштабна категорія, як юридичний процес, то розповсюджується майже на усі відносини у сфері державного управління, то звужується до певних судових процедур, навряд чи може бути визнана такою, що сприяє усталенню категорійного апарата адміністративного права і адміністративного процесу, що обумовлює актуальність та новизну цієї статті. З огляду на це метою написання статті є спроба визначити особливості співвідношення понять «адміністративний процес» і «адміністративне судочинство».

У правовій науці існує декілька підходів до сутності адміністративного процесу. Ще на початку 60-х років минулого століття було запропоновано його розуміння як сукупності певних процесуальних правил, на основі яких здійснюється виконавчо-розпорядча діяльність [1, с. 44]. Згодом поширилося розуміння адміністративного процесу як порядку правозастосовчої діяльності органів державного управління [2, с. 27–33]. Ще через кілька років адміністративний процес починають визначати як порядок застосування заходів адміністративного примусу [3, с. 41]. В цілому таке розуміння є характерним і для сучасної науки адміністративного права та адміністративного процесу: так, на думку авторів підручника під редакцією Ю.П. Битяка, поняття «адміністративний процес» у адміністративно-правовій науці прийнято розглядати в широкому й вузькому розумінні. В широкому розумінні адміністративний процес – це встановлений законом порядок розгляду й вирішення індивідуально-конкретних справ, що виникають у сфері державного управління, судами (загальної юрисдикції чи спеціально створеними) або спеціально уповноваженими на те органами (посадовими особами). У вузькому розумінні адміністративний процес розглядають як провадження в справах про адміністративні правопорушення й застосування до правопорушників адміністративних стягнень. Іноді поняття адміністративного процесу у вузькому розумінні тлумачать не тільки як розгляд справ про адміністративні правопорушення й застосування адміністративних стягнень до винних, а і як розгляд справ із застосуванням заходів адміністративного примусу [4]. З точки зору авторів підручника за редакцією В.Л. Ортинського адміністративний процес – це вид юридичного процесу, при якому адміністративно-процесуальними нормами регулюється діяльність виконавчих органів держави, їх посадових осіб і визначається порядок розгляду і вирішення конкретних адміністративних справ з урахуванням норм матеріального права [5, с. 321].

Отже, наявні щонайменше три підходи: найбільш широкий, який ототожнює адміністративний процес з правозастосовчою діяльністю у сфері державного управління, широкий, відповідно до якого адміністративний процес – це тільки встановлений законом порядок розгляду й вирішення судами (спеціально уповноваженими органами) індивідуально-конкретних справ, та вузький, який ототожнює адміністративний процес з адміністративно-деліктним процесом. Якщо ж звернутися до усталених визначень досліджуваних у цій статті понять, то можна побачити, що існує й четвертий підхід: пункт 5 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства визначає адміністративний процес як правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства. Пункт 4 цієї ж статті визначає адміністративне судочинство як діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому цим Кодексом [6].

Чому так сталося? Виникнення адміністративного процесу в теоретичних джерелах пов’язують з виникненням адміністративної юстиції, тобто зі створенням в деяких європейських країнах адміністративних судів або квазісудових органів, до яких стало можливим оскаржити рішення органів публічної влади, зокрема, це стосується Франції кінця ХVІІІ ст. та Німеччини середини ХІХ ст. [7, c. 157; 8, c. 11–14]. Засадничими підставами виникнення адміністративної юстиції (крім недовіри до загальних судів, які складалися з представників аристократії) називають принцип поділу влади та теоретичні положення про розмежування приватного і публічного права. Відповідно первинно в зміст адміністративного процесу не могло включатися нічого, крім судового розгляду адміністративно-правових спорів [9, с. 300].

Лише на початку 30-х років ХХ століття в Європі починає розвиватися інститут адміністративної процедури. Як писав В.Б. Авер`янов, «спочатку виникло право на судове оскарження рішень адміністрації, а вже на основі розроблених судами принципів почало розвиватись законодавство про адміністративну процедуру». Виділяють кілька хвиль систематизації законодавства про адміністративну процедуру в зарубіжних країнах. Перші кодифіковані законодавчі акти було прийнято в Австрії (1925 р.), Польщі і Чехословаччині (1928 р.), Югославії (1930 р.). Друга хвиля прийняття загальних законів про адміністративну процедуру почалася з середини ХХ ст. Так, у США закон про адміністративну процедуру було прийнято у 1946 р., в Угорщині у 1957 р., в Іспанії у 1958 р. Нові редакції законодавчих актів у цій сфері були ухвалені в Югославії (1956 р.) та Польщі (1960 р.). І нарешті, третя хвиля кодифікаційних робіт, яка триває і досі, відзначилася прийняттям адміністративно-процедурних законів у ФРН (1976 р.), Болгарії (1979 р., нова редакція – 2006 р.), Польщі (нова редакція – 1980 р.), Данії (1985 р.), Італії (1990 р.), Австрії (нова редакція – 1991 р.), Португалії (1991 р.), Нідерландах (1992 р., з наступними доповненнями), Японії (1994 р.), Греції (1999 р.) тощо [10].

Але чому в радянській правовій науці затвердилося розуміння адміністративної процедури як діяльності органів державного управління за всіма напрямами? Тут треба згадати розуміння співвідношення особистості та держави відповідно до радянсько-комуністичної концепції буття. Особистість мала право на існування лише в разі повного підкорення вимогам держави, у разі ж висловлювання думки, відмінної від визначеної в партійних кабінетах, вона визнавалася такою, що потребує покарання, лікування або позбавлення громадянства. Ці процеси носили більш жорсткий характер, коли за існування власної позиції людину могли позбавити життя, або більш м’який, коли вона просто не могла заміщувати певні посади, але сутність дихотомії «держава-людина» зберігалася. Чи могла людина за таких умов бути учасником юридичних конфліктів з державою, зокрема, захищати у суді свої порушені права та інтереси? Звісно, що ні. Права на оскарження рішень держави у радянської людини не існувало. Разом з тим потреба у здійсненні певного кола юридично значущих дій існувала, тому й виникла розгалужена система функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування, діяльність якої ототожнили з адміністративним процесом.

Розробники Кодексу адміністративного судочинства зробили спробу подолати ці наслідки радянських часів і дуже вузько визначили адміністративний процес як правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства. На нашу думку, саме таке розуміння притаманне сучасній демократичній цивілізованій державі, в якій проблемні питання у відносинах людини і держави вирішуються в першу чергу в суді. Надання ж адміністративному процесу всезагальної ролі здійснення усіх державно-управлінських процесів чи їх частини, пов’язаної з вирішенням індивідуально-конкретних справ, має, на нашу думку, два небезпечних наслідки. По-перше, це визнання пріоритету держави у вирішенні проблем людини і громадянина, у той час як практика більш економічно та демократично розвинених країн давно вже засвідчила про тупіковість такої моделі, на відміну від концепції сервісної держави, призначеної для задоволення потреб індивіда. По-друге, така позиція сприяє нескінченній розбудові органів державної влади та місцевого самоврядування і поширенню корупції.

Але не варто заперечувати необхідність вирішення комплексу дій для підтримання функціонування системи державного управління чи вирішення тих самих індивідуально-конкретних справ, про які вже йшлося. Але здійснювати ці дії можна, знаходячись у межах адміністративної діяльності як урегульованої нормами адміністративного права підзаконної державно-владної діяльності органів виконавчої влади, інших державних органів, які не є законодавчими або судовими, а також органів місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб щодо нормативного й індивідуального регулювання, охороні та захисту суспільних відносин з метою забезпечення належного правопорядку і необхідного режиму безпеки в суспільстві і державі» [11, с. 33–34].

На нашу думку, усвідомлення причин та підстав розмежування між адміністративним процесом та адміністративним судочинством дозволило б не просто досягти термінологічної визначеності, а й зробити ще один крок до побудови держави, де людина дійсно є найвищою цінністю.

Література

1. Петров Г.И. Советское административное право / Г.И. Петров. – Л. : Изд-во Ленинградского ун-та, 1960. – 420 с.
2. Лунев О.Ю. Вопросы административного процесса / О.Ю. Лунев // Правознавство. – 1962. – № 2. – С. 27–33.
3. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР / Н.Г. Салищева. – М. : Юрид. лит., 1964. – 158 с.
4. Адміністративне право України : підручник / Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В. Дьяченко та ін. ; За ред. Ю.П. Битяка. – К. : Юрінком Інтер, 2005. – 544 с.
5. Основи держави і права України : підручник / В.Л. Ортинський та ін. – К. : Знання, 2008. – 583 с.
6. Кодекс адміністративного судочинства України // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 35–36, № 37. – Ст. 446.
7. Галлиган Д. Административное право : история развития и основные современные концепции / Галлиган Д., Полянский В., Старилов Ю. – М. : Юристъ, 2002. – 410 с.
8. Адміністративна юстиція: європейський досвід і пропозиції для України/автори-упорядники І.Б.Коліушко,Р.О.Куйбіда.–К.:Факт,2003.–536 с.
9. Тимощук В.П. Запровадження досконаліших адміністративних процедур та їх правове регулювання / В.П. Тимощук // Права громадян у сфері виконавчої влади : адміністративно-правове забезпечення реалізації та захисту : монографія / кол. авт. ; за заг. ред. В.Б. Авер’янова. – Дніпропетровськ : Ін-т держ. і права ім. В.М. Корецького НАН України; Дніпроп. держ. ун-т внутр. справ; Ліра ЛТД, 2008. – С. 311–331.
10. Тимощук В.П. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / автор-упорядник В.П. Тимощук. – К. : Факт, 2003. – 496 с.